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2012年8月16日星期四

糾正行政簽結

糾正案文

被糾正機關:法務部、臺灣高等法院檢察署。

案   由:法務部逕以行政規則准他案行政簽結,有違法治國積極依法行政之法律保留原則;對於他案慣以法律定性不明之通知書傳訊,滋生偵查突襲、妨礙被告防禦權行使、證人難以主張拒絕證言權及他案拘提等適法性疑慮,怠於檢討研議法制面之闕失;復未能督促所屬加強執行面之控管,致他案簽結因行政疏失或人為操弄,滋生弊端,影響檢察機關聲譽及告訴人訴訟程序權益;各地檢署普遍存在無故或藉故拖延逾期未結之缺失,影響證據保全,臺灣高等法院檢察署難辭督導不周之咎,均有違失案。

事實與理由:

本案經就他案簽結之法制面及執行面相關疑義函詢法務部及司法院;進而就法務部所為說明,於民國(下同)一百零一年二月十日諮詢刑事訴訟法專家學者意見;繼而針對諮詢會議爭議,於一百零一年四月六日約請法務部檢察司司長朱坤茂、臺灣高等法院檢察署(以下簡稱臺灣高檢署)檢察長顏大和、司法院刑事廳廳長林俊益(請假,副廳長陳明富代理)到院說明,約詢會後並據法務部及司法院補充函復到院;為瞭解實務上,他案偵查時傳訊當事人之作法,另函詢調閱臺灣臺北地方法院檢察署九十六年度偵字第三八四四號首長特別費案於他案偵查期間之傳訊卷宗。案經本院調查發現,檢察機關實務上依據法務部訂頒之「檢察案件編號計數分案報結實施要點」及該部核定、臺灣高檢署發布實施之「臺灣高等法院檢察署所屬各地方法院及分院檢察署辦理『他』案應行注意事項」(以下簡稱辦理他案注意事項),對於他案偵查及准予行政簽結之作為,於法制面及執行面確有違失情事,謹分述如下:

他案行政簽結於檢察實務或有其制度設計之必要,惟究難完全排除影響人民權益之可能,法務部於欠缺法律授權依據下,逕以行政規則為之,難謂符合法律保留原則,有違法治國積極依法行政原則。

依法行政原則乃支配法治國家行政權立法權之首要原則,乃指行政權力之行使,必須依據法律之規範為之。在積極的面向上,要求行政行為須有法律之依據,即所謂法律保留原則。我國憲法第二十三條揭示法律保留原則,中央法規標準法第五條亦明定,有關人民權利義務事項,應以法律定之。雖依司法院釋字第四四三號解釋理由書意旨,並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障,採取層級化法律保留之觀點,惟涉及人民其他(剝奪人民生命或限制人民身體自由以外)自由權利之限制者,該號解釋理由書僅承認法規命令具有限制人民自由權利之效力,得以法律授權主管機關發布命令為補充,授權且應符合具體明確原則。現行刑事訴訟法並無行政簽結之相關規定,他案簽結是否有違法律保留原則,自有加以究明之必要。

本院詢據臺灣高檢署表示,區分偵、他案,並准他字案件於一定情形得予行政簽結之制度設計目的,在於刑事訴訟法所稱「偵查終結」,與法務部發布之檢察案件編號計數分案報結實施要點所謂「案件終結」,概念並非盡然相同,範圍廣狹亦各有異。在整體偵查過程中,依據犯罪事證發現之程度,每須按其具體發展階段,分別依法採取適切職務作為。倘若被指疑涉犯罪之被告以及涉案事實俱已特定,即屬前開檢察案件編號計數分案報結實施要點所稱「一般偵查案件」,對該特定被告之偵查作為復已完備,為保障被告接受妥速司法判斷權益,自應區別該案事證偵查結果,各依刑事訴訟法第二百五十一條至二百五十五條規定為起訴(含聲請以簡易判決處刑)或不起訴、緩起訴處分。至於不屬上述範圍之「其他偵查案件」,或則已發現具體事證尚不足以特定作為偵查對象之其人、其事,以致無從釐清相關判斷之實質確定效力範圍,或則由於同一案件不起訴處分業已確定或緩起訴處分期滿未經撤銷,後續發現事證又未達於可依刑事訴訟法第二百六十條各款再行起訴之程度,均不符合同法第二百五十一條至二百五十五條規範之要件,自不得予以起訴或為不起訴、緩起訴處分,唯有將所分案件先循司法行政程序作結,另就法律上尚未實質終結之偵查程序,於犯罪追訴權時效完成之前,續以指揮司法警察機關深入蒐證等適當方式追查真實之犯人(此即學理上所稱「懸案偵查」)等語。

另詢據法務部及該部檢察司略稱,檢察案件編號計數分案報結實施要點及辦理他案注意事項係屬上級機關對下級機關,依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作,所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之行政規則,自無可能產生限制或剝奪告訴人依刑事訴訟法規定之再議或交付審判權利。告訴人之案件,告訴人已明確表明告訴意旨,經調查後,認已可能涉及特定人有犯罪嫌疑者,應即改分偵案辦理,注意事項第四點第二款定有明文,故並不會侵害告訴人聲請再議及交付審判之權等語。

上開臺灣高檢署及法務部就制度設計目的及法規範效力等觀點所為之說明,他案簽結於被告不詳、事實不明案件,或有其必要性,亦可適度緩解一般偵查案件強制公示性要求,從而得以減少濫訴案件之偵查成本及被告接受輿論審判,於檢察實務或有其必要。惟他案簽結於有告訴人之案件,是否確實不會影響告訴人聲請再議及交付審判等權利,實非無疑。辦理他案注意事項第四點第二款固明文,告訴之案件,告訴人已明確並表明告訴意旨,經調查後,認已可能涉及特定人有犯罪嫌疑者,應即改分偵案辦理。然承辦檢察官與告訴人對於「是否涉及特定人有犯罪嫌疑」之調查結果倘生爭執,而檢察官仍依辦理他案注意事項第十三點規定予以行政簽結者,對告訴人而言,即難謂無剝奪或限制其依刑事訴訟法第二百五十六條至第二百五十八條之四就不起訴或緩起訴處分得聲請再議及交付審判等權利;另對被指疑涉犯罪之被告而言,如案件業經調查,認無犯嫌,因他案簽結並無實質確定力,檢察機關仍可依職權或告訴、告發再分偵案辦理,亦難認全然未影響被告依刑事訴訟法第二百六十條規定受有原則禁止再行起訴之保障。法務部為檢察主管機關,逕以欠缺法律授權依據之行政規則,准許他案得以行政簽結為之,未能完全排除影響人民權益之可能,難認符合法律保留原則,有違法治國積極依法行政原則。

他案慣以法律定性不明之通知書傳訊犯罪嫌疑人之作為,受傳喚者之身分究為證人或被告,操諸於檢察機關,滋生偵查突襲、妨礙被告防禦權行使、證人難以主張拒絕證言權及他案拘提等適法疑慮,法務部未能恪遵兩公約及刑事訴訟法有關無罪推定及確保當事人訴訟防禦權相關規定意旨,儘速檢討研議法制闕失,落實人權保障,洵有怠失。

按公民與政治權利國際公約第十四條第二項規定:「受刑事控告之人,未經依法確定有罪以前,應假定其無罪。」聯合國人權事務委員會第九十屆會議(西元二○○七年)第三十二號一般性意見第九點對於該公約第十四條進一步闡釋,必須確實保證所有個人在程式方面不被剝奪要求伸張正義的權利。我國於九十八年十二月十日施行之公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約(簡稱兩公約)施行法第二條、第三條及第八條明文揭示:「兩公約所揭示保障人權之規定,具有國內法律之效力。」、「適用兩公約規定,應參照其立法意旨及兩公約人權事務委員會之解釋。」、「各級政府機關應依兩公約規定之內容,檢討所主管之法令及行政措施,有不符兩公約規定者,應於本法施行後二年內,完成法令之制(訂)定、修正或廢止及行政措施之改進。」我國刑事訴訟法第一百五十四條第一項亦明定無罪推定原則,並於同法第七十一條及第一百七十五條規定,傳喚被告或證人,均應以傳票為之,無正當理由不到場者,得命拘提。同法第一百八十七條第一項、第一百八十條及第一百八十一條復明定,證人具結前,應告以具結之義務及偽證之處罰,證人與被告具有特定身分關係者,享有拒絕證言權。法務部當善盡主管機關職責,督促檢察機關恪遵公民與政治權利國際公約及刑事訴訟法相關規定意旨,確保疑涉犯罪之人,不被不當剝奪、限制或妨礙其訴訟防禦權之行使,俾落實無罪推定原則,保障人權。

惟查檢察機關於他字案件偵查時,常以法未明定之「通知書」形式及「關係人」身分進行傳喚,而被傳喚者之法律地位,實質上究為「被告」抑或「證人」,操諸於檢察機關。以本院函詢調閱臺灣臺北地方法院檢察署九十六年度偵字第三八四四號案件(被告馬英九首長特別費案)為例,檢察官於冠分他字案號(九十五年度他字第六四二二號)偵查時,即以「通知書」傳喚馬英九,然依卷內辦案進行單所載及該次訊問筆錄內容顯示,檢察官於傳訊前,業已認定被告地位形成,爰於偵訊一開始即踐行刑事訴訟法第九十五條之告知義務,卻未以傳票為之,於法顯有未合。檢察官於他案偵查時以通知書傳喚之作為,對被傳喚者而言,無從事前明確得知究係被告或證人,在檢察機關以「他字」案號及以「通知書」而非傳票進行傳喚下,卻以被告身分進行偵訊,易生預期心理落差,難謂非偵查突襲;如經檢察機關認定係屬證人,受通知者既非被告,則難以受到辯護權之保障;又依刑事訴訟法規定,偵查機關對證人須告以具結義務及享有拒絕證言權,惟依刑事訴訟法第一百八十條、一百八十一條規定,證人須與被告具有一定身分關係,始得主張該等拒絕證言權,然檢察機關既認被告尚未特定,始冠分他字案號進行偵查,受通知偵訊者,既不知被告為何,究應如何主張行使上開法條所定之拒絕證言權,非無疑義。上情顯見,他案偵查時,以法律定性未明之通知書傳喚訊問當事人之作為,因受傳喚者之身分地位操諸於檢察機關,存有妨礙當事人訴訟防禦權行使之問題。

再者,檢察機關以法無明文之通知書傳喚當事人之效力,亦有疑義。按刑事訴訟法僅於第七十一條及第一百七十五條明文,經以傳票通知被告或證人,無正當理由不到場者,得命拘提。惟本院調閱臺灣高等法院檢察署九十八年至一百年度對各地方法院檢察署檢察業務檢查報告,卻發現數起他案以通知書傳喚被告未如期到庭後,進行拘提情事(例如:臺北地檢署九十八年度他字第六九一號、板橋地檢署九十九年度他字第一九一八號),不無違反法律保留及法律優位原則之虞。

綜上所述,被告與證人之法律地位不同,證人於偵訊後亦有可能成為日後被告,惟檢察機關卻於冠分他字案號偵查時,以法未明文、定性不明之「通知書」進行傳喚訊問,受傳喚者無從預知其身分地位,實質上究為被告抑或證人,操諸於檢察機關,有違刑事訴訟法應以傳票進行傳喚之程式要求,亦滋生偵查突擊及他案證人因被告尚未特定而難以主張拒絕證言權之爭議,明顯存在不當剝奪、妨礙被告辯護權、緘默權及證人本於不自證己罪而享有之拒絕證言權等訴訟防禦權之疑慮,法務部未能落實人權保障,恪遵公民與政治權利國際公約及刑事訴訟法有關無罪推定原則及確保當事人訴訟防禦權相關規定意旨,確實檢討研議他案偵查期間以通知書傳訊、拘提所涉違法疑義,洵有怠失。

法務部未能督促所屬加強執行面之控管,致生個案因行政疏失或人為操弄,於可特定偵查對象,卻以關係人傳喚,妨礙其訴訟防禦權;或未改分偵案而不當行政簽結,影響檢察機關聲譽及告訴人訴訟程序權益之弊端,難辭督導不周之責。

按刑事訴訟法第二十七條規定,被告有隨時選任辯護人之權利,依同法九十五條第三款規定,檢察官並負有告知義務,偵查程序中,如已可特定偵查對象(被告及涉嫌事實),此時被告地位既已形成,自不得以關係人或證人身分傳訊,恣意剝奪其辯護權。冠分他字案件,常以刑事訴訟法所無之「關係人」身分名義傳喚,調查後,倘認其涉有犯嫌而改分偵案續處,自妨礙犯罪嫌疑人訴訟防禦權之行使。實務上即有檢察官、司法警察官或司法警察偵查犯罪時,以「關係人」名義傳喚犯罪嫌疑人或被告到場詢問,詢問之內容係關於犯罪嫌疑之實質調查,藉以規避踐行刑事訴訟法第九十五條所定之告知義務,無異剝奪犯罪嫌疑人或被告之防禦權、緘默權、辯護權等正當權益之行使,或雖非蓄意規避上開告知義務,而係於詢問關係人時始發現該人涉有犯罪嫌疑,卻未適時依法為刑事訴訟法第九十五條之告知,致影響該犯罪嫌疑人之防禦權、緘默權、辯護權等正當權益之行使,其因此所取得之自白,經最高法院認定係違背法定程序所取得之證據等案例(參見最高法院九十二年度台上字第四○○三號判決、九十七年度台上字第二二五號判決)。

另檢察機關對於他字案件經調查後,如發現有特定人涉嫌犯罪,雖訂有應即改分偵案之轉換機制,並對於檢察官簽請報結案件,責由檢察長詳細審核,如發現有調查未盡之情形,應命繼續偵查(辦理他案注意事項四點及第十三點規定)。惟據本院調閱臺灣高檢署九十八年至一百年之檢察業務檢查結果,各地檢署他字案件之辦理情形,普遍存在無故未接續進行及無故或藉故拖延未結之缺失,恐有檢察官怠於積極偵查,致得以查無特定人涉有犯嫌而行政簽結之不當情事。另詢據法務部檢討表示,實務上確曾有極少數個案之被告及犯罪事實均已特定,檢察官仍以他案簽結之情形。顯見他案簽結制度之內部監督控管機制已有失靈情事,除嚴重損及檢察機關聲譽,於有告訴、告發人案件,更使原得依刑事訴訟法聲請再議之被害人因行政簽結而失其救濟之管道。

綜上,法務部未能督促所屬加強執行面之控管,致生個案因行政疏失或人為操弄,於可特定偵查對象,卻以身分地位不明之關係人傳喚,妨礙其訴訟防禦權,或假藉直屬檢察長未能深切瞭解個案偵辦情形,以及利用行政簽結得以規避上級檢察機關及法院監督之便,而不當行政簽結,影響檢察機關聲譽及影響告訴人訴訟程序權益之弊端,難辭督導不周之責。

臺灣高檢署為防止他字案件稽延,雖訂有監督管控機制,惟例行業務檢查結果,各地方檢察署仍普遍存在無故未接續進行及無故或藉故拖延逾期未結之缺失,影響證據保全,洵有未當。

辦理他案注意事項第十、十一、十二點雖分別明定「他字案件自收案之日起逾三月未進行者,各級法院檢察署應即自行查明原因,設法改進。研考科對逾二個月未進行者,應按月製作報表通知承辦檢察官促使注意進行。」、「他字案件自收案之日起,逾檢察機關辦案期限及防止稽延實施要點第三十五點辦案期限尚未終結者,應由研考科會同統計室按月填具逾期未結案件催辦通知單,層報檢察長核閱後,並通知承辦檢察官促其注意迅速進行結案。」、「檢察長、主任檢察官審核第十點、第十一點之案件時,應依『檢察機關辦案期限及防止稽延實施要點』第四十點及第四十五點規定辦理」(即檢察長、主任檢察官審核前揭逾期進行之「他」字案件時,如發現案件有無故逾三月未進行或無故或藉故拖延不結之情形,應即督促妥速辦理,必要時調卷瞭解並協助案件之進行。如發現有嚴重違失,專案簽辦。)

惟查臺灣高檢署九十八年至一百年派員進行年度檢察業務檢查結果,上開檢察機關為防止他字案件稽延所訂層層督導管控機制並未發揮預期成效,除彰化、嘉義、臺南、花蓮及澎湖等地檢署外,其餘各地方法院檢察署逾期未結之他字案件中,均有無故未接續(逾三月)進行及無故或藉故拖延未結之缺失,九十八年至一百年度,各地檢署總計分別有三十一、三十九、三十件,影響證據保全,洵有未當。

綜上所述,法務部於欠缺法律授權依據下逕以行政規則准他案行政簽結有違法治國積極依法行政之法律保留原則對於他案慣以法律定性不明之通知書傳訊滋生偵查突襲妨礙被告防禦權行使證人難以主張拒絕證言權及他案拘提等適法性疑慮,怠於檢討研議法制面之闕失復未能督促所屬加強執行面之控管致他案簽結因行政疏失或人為操弄,滋生弊端影響檢察機關聲譽及告訴人訴訟程序權益各地檢署普遍存在無故或藉故拖延逾期未結之缺失,影響證據保全洵有未當,臺灣高檢署難辭督導不周之咎,均核有違失案。爰依監察法第二十四條提案糾正,移送行政院轉飭所屬確實檢討改善見復。


 

提案委員:李 復 甸


 


 


 


 





一百零一





 

2012年6月13日星期三

檢察官命被告「限制住居」等有無過於浮濫,影響人民權益乙案


 調查報告

壹、調查緣起:本案係本院司法及獄政委員會第4屆第44次會議決議,推派調查。
貳、調查對象:司法院、法務部。
參、案  由:目前司法實務上屢見檢察官為限制住居、出境或出海等處分,有限制期間甚長者,有未經訊問即予限制等未符合正當法律程序者;究檢察官命被告「限制住居」等有無過於浮濫,致影響人民權益乙案。
肆、調查依據:本院一○○年二月一日院台調壹字第1010800025號函,並派調查員李弘毅協助調查。
伍、調查重點:
一、限制住居的法律依據。
二、宣告限制住居的要件。
三、限制住居之執行情況。
四、限制住居之法律效果與執行方式。
五、限制住居之救濟方式。
六、限制住居之相關修法。

陸、調查事實:
()

柒、調查意見:
目前司法實務上屢見檢察官為限制住居、出境或出海等處分,有限制期間甚長者,有未經訊問即予限制等未符合正當法律程序者;究命被告「限制住居」等有無過於浮濫,致影響人民權益乙案,經本院向司法院及法務部調取相關資料到院,並約詢司法院、法務部相關主管人員,業經調查竣事,茲將調查意見分述如下:
一、現行刑事訴訟法就被告應否限制住居,採取偵查與審判程序分別審查,致限制住居處分有無移審效力未盡明確,允宜參酌同法有關羈押相關規定進行修正,俾維護民眾居住遷徒自由
()按憲法第十條:「人民有居住及遷徙之自由。」;公民與政治權利國際公約第十二條第一項:「在一國領土內合法居留之人,在該國領土內有遷徙往來之自由及擇居之自由。」、第二項:「人人應有自由離去任何國家,連其本國在內。」、第三項:「上列權利不得限制,但法律所規定、保護國家安全、公共秩序、公共衛生或風化、或他人權利與自由所必要,且與本公約所確認之其他權利不牴觸之限制,不在此限。」;最高法院七十三年度第四次刑事庭庭長會議決議:「限制被告出境,係執行限制住居方法之一種,案件在第三審上訴期間內或上訴中之被告,有無限制出境或繼續限制出境之必要,參照刑事訴訟法第一百二十一條第二項後段之規定,應由第二審法院決定之。」
()據法務部查復,檢察官偵查中所為限制出境、出海處分,解釋上應至審判中仍持續有效;惟案件繫屬法院後,法院於審判中允宜就被告有無繼續限制出境、出海之必要性詳予審酌,自為裁定。為避免案件於起訴移審後至法院裁定前,產生之空窗期,法務部爰以八十四年八月二十九日法檢決字第84071163號函頒:檢察官於偵查中對被告為限制出境者,案經起訴後,於移送法院審理時,即應於公函敘明請院方斟酌有無繼續限制出境之必要,於若干時日若不為限制出境之裁示,則檢察官限制出境之決定自然撤管。惟各法院就此見解不一,有部分法院認為偵查中所為限制出境、出海之處分並非法院所為,故案件移審後,被告向法院聲請解除限制出境、出海時,法院不予受理。
()依目前實務見解,無論偵案中檢察官或審判中法官對被告所為限制住居處分,法律效果均包括限制出境與出海,核屬對被告受憲法保障居住遷徒自由的限制。依刑事訴訟法第三條規定,檢察官為刑事訴訟程序當事人之一,惟偵查程序中,檢察官卻可對被告為限制住居處分,且依法務部八十四年八月二十九日法檢決字第84071163號函,檢察官在偵查程序中對被告所為限制住居處分,效力及於案件繫屬於法院後。此不但剝奪法院立於中立第三方再行審查被告有無限制住居必要,更造成案件雖已繫屬於法院,當事人地位卻仍不平等情形。
()綜上,目前檢察官於偵查中所為限制住居處分,具否移審效力,法律未有明文規定,惟法務部以函示規定及於案件繫屬於法院後,對人民之居住遷徒與出入境自由保障,未盡周延,且與當事人武器對等原則,未盡相符。允宜參酌刑事訴訟法有關羈押相關規定,即檢察官於案件起訴後,先前對被告所為限制住居處分非當然拘束法院,須由中立第三方之法院再行訊問被告有無限制住居相關要件,再行裁定是否對被告作成限制住居處分,方為妥適。
二、被告最終獲得不起訴或緩起訴處分,以及不起訴或緩起訴處分確定時,是否即解除限制住居甚或主動函請境管機關解除限制,現有法令規定未明,應允檢討改進
()據法務部查復,目前檢察官對被告為限制出境、出海之處分,除當庭諭知,並將命限制出境、出海之理由要旨記載於點名單或偵查筆錄外,同時將函文先行傳真通知內政部入出國及移民署(下稱移民署)及行政院海岸巡防署(下稱海巡署)
()倘被告最終獲得不起訴或緩起訴處分,是否即解除被告限制住居,或檢察官於作成處分前須再行檢視被告有無限制住居必要,現有機制未明。至倘不起訴或緩起訴處分確定,依法務部查復,先前限制住居處分應不生效力。惟查,移民署及海巡署係依據檢察機關來函據以辦理被告限制出境與出海,被告最終縱獲不起訴或緩起訴處分書,移民署及海巡署恐亦無法據以解除,仍有賴檢察機關再行函復解除限制出境或出海。
()綜上,檢察機關於被告作成不起訴、緩起訴處分時,即應檢視被告是否尚有限制住居必要,倘否,即應解除對被告之限制住居,辦理相關解除作業。至不起訴、緩起訴處分確定時,移民署或海巡署尚無從憑處分書即解除被告限制出境或出海,仍有賴檢察機關再行去函,惟現行作業下,檢察機關均未主動為之,對人民居住遷徒自由持續造成侵害,足徵現行作業方式未盡周妥,應予檢討改進。
三、現行刑事訴訟法就限制住居之次數、期間均未設限,為維護民眾居住遷徒自由,司法院及法務部允宜共同研議修正
()按憲法第十條:「人民有居住及遷徙之自由。」;公民與政治權利國際公約第十二條第一項:「在一國領土內合法居留之人,在該國領土內有遷徙往來之自由及擇居之自由。」、第二項:「人人應有自由離去任何國家,連其本國在內。」、第三項:「上列權利不得限制,但法律所規定、保護國家安全、公共秩序、公共衛生或風化、或他人權利與自由所必要,且與本公約所確認之其他權利不牴觸之限制,不在此限。」;刑事訴訟法第一○八條第一項前段:「羈押被告,偵查中不得逾二月,審判中不得逾三月。」、第五項:「延長羈押期間,偵查中不得逾二月,以延長一次為限。審判中每次不得逾二月,如所犯最重本刑為十年以下有期徒刑以下之刑者,第一審、第二審以三次為限,第三審以一次為限」、第八項:「依第二項及前項視為撤銷羈押者,於釋放前,偵查中,檢察官得聲請法院命被告具保、責付或限制住居。如認為不能具保、責付或限制住居,而有必要者,並得附具體理由一併聲請法院依第一百零一條或第一百零一條之一之規定訊問被告後繼續羈押之。審判中,法院得命具保、責付或限制住居;如不能具保、責付或限制住居,而有必要者,並得依第一百零一條或第一百零一條之一之規定訊問被告後繼續羈押之。但所犯為死刑、無期徒刑或最輕本刑為七年以上有期徒刑之罪者,法院就偵查中案件,得依檢察官之聲請;就審判中案件,得依職權,逕依第一百零一條之規定訊問被告後繼續羈押之。」
()隨科技進步與交通發達,國與國之隔閡已未如過去鮮明,國際貿易與跨國企業日益增多,人民出入境自由之重要性,與時俱進。惟無論偵查或審判中之限制住居處分,法律效果均包含限制出海或出境,且屬對遷徒自由不可回復之侵害。目前法院及檢察官作成限制住居處分固有其法律依據,惟限制住居之期限與次數,則未有明文限制,被告恐於案件偵查開始,即遭無期限之限制住居處分,不無輕重失衡而與比例原則未符。
()綜上,因科技進步與交通發達,人民遷徒與出入境自由,日形重要。現行刑事訴訟法固為偵查與審判中檢察官與法院得對被告為限制住居處分之法律依據,惟對限制住居處分未設有期限與次數限制,被告可能於案件偵查開始即受無期限之限制出境,此與比例原則恐未盡相符,司法院與法務部允宜對限制住居之次數與期限,共同研議修法,參酌刑事訴訟法有關羈押相關規定,以符現代社會生活需要,並避免過於侵害人民遷徒與出入境自由。
捌、處理辦法
一、調查意見一與二,函請法務部檢討改進見復。
二、調查意見三,函司法院及法務部研議見復。
三、檢附派查函及相關附件,送請司法及獄政委員會處理。
調查委員:葉耀鵬  李復甸
            一百零一    十三  

2012年5月9日星期三

具體求刑無法律規定糾正法務部深切檢討

糾正案文
壹、被糾正機關:法務部。
貳、案   由:檢察官對簡易與協商程序外之一般案件,動輒於起訴時具體求刑,然具體求刑查無法律依據,且易形成社會預斷及法官審理壓力,法務部應深切檢討,回歸刑事訴訟法規定。
參、事實與理由:
近來檢方除簡易與協商程序外,對社會矚目案件,動輒於起訴時即於起訴書中具體求刑,然具體求刑查無法律依據,且易形成社會預斷及法官審理壓力,案經本院調查,確有下列疏失之處:
一、現行檢察官起訴案件除簡易與協商程序外,具體求刑查無法律依據。近來檢方對社會矚目案件輒於起訴之時,即於起訴書中具體求刑,洵有未當
()按中央法規標準法第五條:「應以法律規定之事項,不得以命令定之。左列事項應以法律定之:一、憲法或法律有明文規定,應以法律定之者。二、關於人民之權利、義務者。三、關於國家各機關之組織者。四、其他重要事項之應以法律定之者。」、第六條:「應以法律規定之事項,不得以命令定之。」;檢察機關辦理刑事訴訟案件應行注意事項(以下簡稱應行注意事項)第一○一條第二項:「起訴書除應記載本法第二百六十四條第二項所規定之事項外,對惡性重大,嚴重危害社會治安之犯罪,如認有具體求刑之必要,應於起訴書中就刑法第五十七條所列情狀事證,詳細說明求處該刑度之理由;案件於法院審理時,公訴檢察官除就事實及法律舉證證明並為辯論外,並應就量刑部分,提出具體事證,表示意見。如被告合於刑法第七十四條之要件者,亦可為緩刑期間及條件之表示,惟應注意國家當前刑事政策及被告主觀情形,妥適運用。對於有犯罪習慣之被告,應注意請法院宣告保安處分,被告有自首、累犯等刑之減輕或加重之原因,以及應處以沒收、褫奪公權等從刑亦宜併予表明,以促使法院注意。」;法務部七十四年十二月六日法(74)檢字第14825號函:「檢察官偵查犯罪,對於應提起公訴案件,得審酌刑法第五十七條所列事項,於起訴或論告時,為適當求刑之表示;對於惡性重大,嚴重危害社會治安之犯罪,應促請法院從重科刑,以期遏止。被告犯罪事證及刑法第五十七條所列科刑輕重標準事項,於起訴或論告時均已調查明確者,亦可為具體求刑之表示」
()洵據法務部說明,檢察官依上開七十四年十二月六日法(74)檢字第14825號函及應行注意事項,作為對刑事訴訟法第四四九條簡易程序與第四五五條之二協商程序以外之一般案件,於提起公訴時具體求刑之依據。惟查,該函及應行注意事項性質均非法律,檢察官依行政命令具體求刑,違反中央法規標準法第五條及第六條之規定,與法律保留原則不符。次查,上開函及應行注意事項就求刑所定範圍,僅限於「惡性重大,嚴重危害社會治安」之犯罪,亦非允許所有案件均得為具體求刑。然何謂惡性重大嚴重危害社會治安?標準未盡明確。
()另查,據財團法人民間司法改革基金會函復略以,檢察官就犯罪情狀相近案件所為具體求刑,輕重有別,足徵現行檢察官所為具體求刑,未有明確統一之標準。再查,為因應刑事訴訟法修正採取交互詰問,除臺灣臺東地方法院檢察署外,各地方及高等法院檢察署均分為公訴與偵查二組,案件經偵查組檢察官提起公訴後,由公訴組檢察官到庭實行公訴。偵查組檢察官未實際參與法庭審理活動與交互詰問,而係公訴組檢察官為之,惟因偵查組檢察官已於起訴書對被告為具體求刑,致公訴組檢察官倘對被告求刑刑度有意見,仍受偵查組檢察官於起訴書所記載之限制,足徵目前檢察官具體求刑情形,亦未能與法庭活動完全相符。
()綜上,現行檢察官於簡易與協商程序外之一般案件所為具體求刑,不但無法律依據,且限於惡性重大嚴重危害社會治安之犯罪,而非一體及於全部案件。然何謂惡性重大嚴重危害社會治安?又人人言殊。此外,所為具體求刑復標準不一,而實際參與法庭活動與證據調查之公訴組檢察官,對於被告刑度之意見,卻受限於偵查組檢察官於起訴書之記載,致求刑意見與實際法院審理情況恐未盡一致,均有未當。
二、現行檢察官對簡易與協商程序外之一般案件,於起訴書為具體求刑,容易形成社會大眾有罪預斷,並形成法官審理壓力,倘審判結果與檢察官求刑形成重大落差,更恐導致民眾對司法之不信任
()按刑事訴訟法第一五四條第一項:「被告未經審判證明有罪確定前,推定其為無罪。」;公民與政治權利國際公約第十四條第二項:「受刑事控告之人,未經依法確定有罪以前,應假定其無罪。」;公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法第二條:「兩公約所揭示保障人權之規定,具有國內法律之效力。」
()目前新聞媒體對於社會矚目之刑事案件,多採取連續性大幅報導,且對於犯罪動機、背景、手法,甚至偵辦進度等,均為深入大幅之報導,在此背景下,檢察官對被告所為具體求刑,不但是新聞媒體報導焦點,更是形成民眾對案件評價與判斷之重要來源。
()然查,在法院依法作成裁判前,檢察官縱對被告提起公訴甚至為具體求刑,究非終局事證,被告係受刑事訴訟法第一五四條第一項及公民與政治權利國際公約第十四條第二項無罪推定原則之保護。而法院在證據調查與交互詰問程序中,亟可能形式上排除檢察官起訴時所提事證;證據能力尤待言詞辯論後,方得認定。因此,法院審理結果與檢察官之起訴與求刑,自可能存在相當落差。惟民眾已因媒體報導及檢察官所為具體求刑,對案件評價已形成在先,並對司法審判結果有所預期,形成法院不必要之審理壓力。倘法院最終裁判結果與檢察官起訴及求刑間存有重大落差,亟易導致民眾對司法之不信任。
()綜上,依刑事訴訟法及公民與政治權利國際公約規定,被告應推定為無罪。目前媒體對於社會矚目刑事案件均採連續性大幅報導,檢察官所為具體求刑,形塑了民眾對案件之評價與判斷,此造成民眾在司法審判前預設有罪之審判結果,且有具體之刑度,不僅造成法院不必要之審理壓力,倘嗣後法院裁判結果與檢察官起訴與求刑存有重大落差,徒生民眾對司法之不信任。法務部應深切檢討,回歸法律規定,落實無罪推定原則,並維護司法公正審判。

綜上所述,法務部應嚴肅依刑事訴訟法規定,辦理案件之偵查起訴,落實無罪推定並維護司法公正審判,現行檢察官對簡易與協商程序外之一般案件,動輒於起訴時具體求刑,然具體求刑查無法律依據,且亟易形成社會預斷及法官審理壓力,爰依監察法第二十四條提案糾正,移送行政院轉飭所屬確實檢討改善見復。

提案委員:李復甸 趙昌平



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2012年5月6日星期日

血汗醫院調查報告

壹、案  由:據報載,醫療院所違反勞動基準法及相關工時制度,又不斷緊縮其人力配置員額,變相壓榨醫事人員勞力,引發外界抨擊為「血汗醫院」;主管機關是否善盡勞動檢查、醫療院所設置管理暨確依評鑑標準督導之責,有無怠忽職守等情,認有深入瞭解之必要乙案。
貳、調查意見:

據報載,醫療院所違反勞動基準法(下稱勞基法)及相關工時制度,又不斷緊縮其人力配置員額,變相壓榨醫事人員勞力,引發外界抨擊為「血汗醫院」;主管機關是否善盡勞動檢查、醫療院所設置管理暨確依評鑑標準督導之責,有無怠忽職守等情,認有深入瞭解之必要。嗣朱○○君(陳訴人要求身分保密)亦向本院陳訴「所有醫師迄今仍未能納入勞基法適用對象暨某實習醫師因而疑似過勞致死」等情,乃併予調查。案經向行政院勞工委員會(下稱勞委會)、行政院衛生署(下稱衛生署)、行政院退除役官兵輔導委員會(下稱退輔會)、教育部、國防部及審計部調取相關卷證審閱,並分別約詢勞委會、衛生署、中央健康保險局﹙下稱健保局﹚及教育部相關人員後,茲已調查竣事,爰將調查意見臚陳如下:
一、行政院實施「公務員週休二日制」後,並未配套擴編其短缺之員額,頓使公立醫院之正職醫護人力驟然減少9%,造成整體醫事人力吃緊與疲憊不堪,核有疏失:
()按我國政府係於1990年代末期,逐漸實施公務員週休二日制,自民國(下同)8711日起正式施行隔週休二日,9011日則依「公務人員週休二日實施辦法」開始實施週休二日。是以實施公務員週休二日制,係由原本每週法定工作時數44小時降為40小時,其減少工時幅度高達9%。
()再者,醫療機構為全年無休,應實施輪班、輪休制度,此揆諸目前各公立醫院平均缺乏10%醫護人力,可見其原編置員額並未配套予以擴充,以因應每週法定工作時數減少4小時所需補足之人力,更遑論醫院新增加病床或增設門診所需之額外人力。
1、查本院前曾調查發現,各公立醫療機構9912月空缺比率為:退輔會所屬醫療機構平均為14%、教育部所屬醫療機構平均為3%、衛生署所屬醫療機構平均為16%,上開職缺主要係控留供各公立醫療機構考量用人彈性以契僱方式進用專門技術性醫事人力來降低人事成本。
2、依據衛生署統計,目前國內領有護理證照人數為231,559人,但實際執業人數卻只有132,026人,不到6成。而中華民國護理師護士公會全國聯合會於1013月初調查,共133家受訪醫院中,其護理人員平均缺額率為7.2%,依回報醫院之缺額數推估,全國醫院護理人員缺額總數高達7,000多人。近9成醫院無法招足缺額,因為護理工作太血汗,公立醫院也未能表率,正職和約聘護士同工不同酬。又護理工作長期未受尊重,常常有超時工作、爆肝過勞等不合理現象,上班打卡制,下班責任制,每天加班2小時是常態,甚至動輒45小時。
3、就目前各公立醫院平均缺乏10%醫護人力而言,代表著90%人力必須分攤原來所有的醫療工作,姑不論醫事人員疲潰程度,更令人憂心的是病人安全恐受嚴重威脅。再者,近年來住院病人的嚴重度(Case-Mix Index)提高及DRG制度之實施,均使醫事人員工作負荷量更雪上加霜。
()從各白袍醫療專業領域來看,輪值夜班護士、加護病房護士、藥師、營養師、呼吸治療師等人力均不足,外界乃戲稱此一護士工作超量之現象,宛如「戰鬥陀螺」忙得團團轉,某醫院之藥師更如同「發藥機械手臂」,一天調劑破百張處方箋。
1、護理人員工作負荷重,台灣平均一位護士照顧白班6~13人,小夜班10~20人,大夜班13~20人之多,是美國、澳洲、日本等國的2-3倍。
2、以每位藥師1天破百的調劑量為例,換算調劑一張處方從撕藥袋、核對、包藥、檢查到發藥只剩短短的 4.8 分鐘,其包藥速度是日本的2.5倍,藥師淪為發藥機器人,往往忙得頭都抬不起來。
()綜上,行政院實施「公務員週休二日制」後,並未責成相關主管機關據以配套擴編因而短缺之員額,頓使公立醫院之醫護人力驟然減少9%,造成整體醫事人力吃緊與疲憊不堪,核有疏失。
二、行政院恣意同意各公立醫院依其醫療作業基金收入聘僱醫事人力,導致醫院以廉價契僱醫事人員取代,因而衍生同工不同酬之怨懟,殊有未當:
()查行政院前於9031日函,為應公立醫院業務需要及彈性用人需求,同意各公立醫院依其醫療作業基金收入聘僱醫事人力(下稱契僱人員),並由各主管機關就其作業基金內自行訂定提撥比率支應,因而埋下日後各公立醫院競相約用廉價契僱人員取代正職醫護人力之伏筆。
()茲以占醫院員工總數最多之護理人員為例,依據審計部之調查發現,各醫院正職護理人員與約用護理人員間多有同工不同酬情形,造成約用護理人員離職率居高不下,影響民眾醫療照護品質。
1、各公立醫院因營運成本考量,逐年減少正職護理人員之進用,而以約用護理人員替代。各公立醫院9699年度所進用之護理人員,正職護理人員自96年底之14,078人,逐年減少至99年底為13,313人,約用護理人員則由96年底之8,326人,逐年增加至99年底之11,029人。經查各公立醫院約用護理人員9699年度之平均每月薪資分別為新台幣(下同)36,857元、37,618元、38,228元及38,383元,與正職護理人員各年度之平均每月薪資64,627元、65,578元、66,220元及66,674元,相差27,770元、27,960元、27,992元及28,291元,差異頗大(詳附表1)。
2、又衛生署新竹醫院等44家醫院稱各該醫院所進用之正職人員及約用護理人員之工作職掌、工作時間及工作量皆無差異,惟各該醫院9699年度正職護理人員每月薪資均較約用護理人員為高,正職護理人員及約用護理人員間顯有同工不同酬情形(詳附表2)。
3、且經審計部設計問卷交由各公立醫院護理人員填寫結果,收回問卷5,710份中,3,483份認為正職與約用護理人員間有同工不同酬情形,比率高達61%,渠等亦認為同工不同酬係導致約用護理人員較無向心力,影響其工作及留任意願之主因。另查各公立醫院9699年度護理人員離職數分別為2,680人、2,852人、2,360人及2,828人,其中約用護理人員分別為1,893人、1,986人、1,798人及2,174人,占總離職人數之比率已分別達70.63%、69.64%、76.19%及76.87%。以上數據顯示各醫院逐年減少正職護理人員,而以約用護理人員替代,惟約用護理人員因薪資偏低,且與正職護理人員差異過大,影響其留任意願,致護理人員流動率過大,非但各醫院須重複不斷招收新進護理人員,增加護理人員之招募、培訓成本,且嚴重影響民眾之醫療照護品質,亟待研謀改善。
()質言之,行政院恣意同意各公立醫院依其醫療作業基金收入聘僱醫事人力,導致各醫院競相投機取巧以廉價契僱醫事人員來取代正職人員,造成所有醫事人員均有此情況,祇是護理人員所占之比率更高,已如前述,因而衍生同工不同酬之怨懟,殊有未當。
三、衛生署延宕多年始修訂醫療機構設置標準,且未透過醫院評鑑基準妥善調整醫事人員編配比率,肇生壓榨白袍勞工情事而遭外界抨擊為「血汗醫院」,嚴重影響病患就醫權益及生命安全,洵有違失:
()衛生署延宕多年,才修訂完成醫療機構設置標準:
1、醫療療機構設置標準雖訂有醫事人力配置之規範,惟自衛生署於76916日發布實施後,迄今已20餘年,醫事人力設置標準過低,已無法切合當前醫療環境之實際需要。該署雖自92年著手研修,惟因醫療機構經營者以全民健康保險制度實施以來,醫療成本逐年上升、醫療院所經營艱難為由,反對增置人力,而醫事人員團體為減輕醫事人員之工作負擔,則爭取增加人力,雙方無法達成共識。
2、該署遂於958月暫停醫療機構設置標準修訂工作,逾2年,迨97124日始又再召開協商會議,惟仍無結論,而再度中止修訂工作。又逾2年,於100328日始再次召開醫療機構設置標準研修會議討論醫事人力之設置標準,嗣衛生署於10112日查復本院表示,該署業完成「醫療機構設置標準」修正草案,該草案對於醫院人力部分,決定調升護產人員、藥事人員、醫事檢驗人員、醫用放射線技術人員及營養師等5類人員人力配置,另增加11類醫事人員人力配置,而該「醫療機構設置標準」修正案甫於10149日正式公告,將在10211日起正式實施。。
3、依行政院衛生署組織法第1條規定,衛生署掌理全國衛生行政事務。且依同法第6條第2款及第7款規定,該署醫事處掌理醫事人力之規劃、控制及協調事項,暨醫事機構設置許可之調節事項。惟該署卻未能本於衛生行政主管機關立場,就各醫療機構經營者所稱之營運艱難困境研擬改善方案,並尋求最符合民眾醫療照護品質之醫事人力配置標準予以修訂醫療機構設置標準,却任由修訂爭議延宕多年懸而未決,且徒增醫療機構經營者及醫事人員之對立情形,亦嚴重影響國內民眾就醫之醫療品質及生命安全。
()衛生署迄未於醫院評鑑基準中訂定小夜班及大夜班之護病比審查標準:
1、衛生署因上開「醫療機構設置標準」之修正始終無法獲得共識,遂以新制醫院評鑑基準之醫事人力標準以為替代方案,經查該署於96214日所公告之新制醫院評鑑基準,其中第6.1.3.4項評鑑基準「護理時數合理」雖訂有護病比之審查標準,惟僅規範白天班之護病比,未訂有小夜班及大夜班之護病比審查標準,致各醫院為達評鑑標準,將有限之護理人力集中分配於白天班,而使小夜班及大夜班之護理人力更為吃緊,護病比更為惡化。經審計部調查各公立醫院9699年度各類病房之臨床護理人員小夜班所照顧之病人數,逾現行醫院評鑑基準所訂定白天班之最低護病比審查標準11人之病房數分別達315個、334個、337個及366個病房,占所設置病房總數之比率分別為50.24%、52.02%、51.29%及55.04%,大夜班護病比逾11人之病房數分別達386個、393個、402個及425個,占所設置病房總數之比率分別為61.56%、61.21%、61.19%及63.91%。又衛生署新竹醫院等35家醫院部分病房小夜班及大夜班之護病比已逾20人,甚至高達50人,更有某公立醫院大夜班僅1位護理人員就要照護63個病患之誇張情事,在在顯示該署遲未訂定小夜班及大夜班護病比之審查標準,導致各醫院競相減少該2時段之護理人力,嚴重扭曲護理人力之配置,已造成夜間臨床護理人員工作負荷過重,並影響國人醫療品質及生命安全。
2、依新制醫院評鑑及新制教學醫院評鑑作業程序規定,經評鑑合格之效期為34年,該署為確保通過評鑑之醫院,其醫事人力於評鑑合格期間仍能符合評鑑基準,雖辦理不定時追蹤輔導訪查,惟追蹤輔導實地訪查對象之選取原則,係以2次評鑑之間追蹤輔導訪查1次為限,且依該署公告之醫院評鑑及教學醫院評鑑不定時及即時追蹤輔導訪查作業程序第6點規定,追蹤輔導訪查內容僅就醫院最近一次評鑑結果意見表所列建議事項之改善情形進行訪查,尚難確保訪查內容包含護理人力之配置是否符合規定。
3、再者,審計部之專案調查發現,衛生署9699年度實地訪查醫院家數各為101家、22家、39家、37家,占各該年度仍屬評鑑合格效期之醫院家數比率,僅分別為32.58%、6.79%、11.40%、13.50%,訪查內容及比率均顯不足。經查9698年間申請醫院評鑑,經評鑑結果,評鑑項目6.1.3.4項「護理時數合理」達評鑑基準之醫院,其中衛生署桃園醫院等25家醫院於評鑑合格效期內,却有部分病房之護理人力配置未達醫院評鑑基準訂定之護病比審查標準情事,顯示該署所實施之醫院評鑑追蹤輔導訪查作業,無法確保各醫院於評鑑合格之效期內,其護理人力配置均符合評鑑基準。足見各醫院常於通過評鑑後,則將醫事人力調降至最基本之「醫療機構設置標準」,以節省人力費用開支。
4、依現行的醫院設置標準,100張病床的醫院,就需25名護理人力,但三班輪班加排休,換算下來,等於每名護士最多得同時照顧16名病患。以一名護理人員一天上班8小時,平均每位病人只能分配到40分鐘,根本無法照顧到那麼多病人,「就像煮菜時,一個廚師要照顧十個沸騰鍋子」。護理師工作嚴重超時、待遇不合理、護病比超標,凸顯醫護人員嚴重不足,常值完班後,只能休息幾個小時,馬上又要輪值下一班,導致精神和健康狀況愈來愈差,影響照顧病人品質。
5、衛生署雖表示從100年起醫院評鑑制度中,「人床比」人力配置標準已從原先一人照顧四床降低至一人照顧三床;「護病比」部分,白天班達到17的比例,但臨床實務作業往往達到110115,護病比顯未真正落實,且醫院評鑑將人力視為必要條件,唯僅看評鑑當日之占床率,致各醫院為達評鑑標準,即在評鑑前二週開始以關閉病房或少收住院病人使占床率降低來符合評鑑標準,一旦評鑑結束之後,病房即刻收滿病人。可見「醫院評鑑基準」之規範標準雖較「醫療機構設置標準」為高,惟其人力配置仍不敷實際需求。
()綜上,衛生署延宕多年始修訂醫療機構設置標準,又迄未於醫院評鑑基準中訂定小夜班及大夜班之護病比審查標準,且未落實追蹤輔導訪查作業,難以確保各醫院護理人力配置均符合評鑑基準,影響醫事人員勞動權益及病人安全甚鉅,洵有違失。
四、衛生署未能積極落實各項護理人員留任措施,健保局又縱任部分醫院將其應行專案改善護理人力之經費恣意流用,且對於護理費之醫療給付過低,造成其工作負荷過重,核有疏失:
()衛生署所研採各項護理人員留任措施,未能積極落實執行,致難以有效改善臨床護理人員工作負荷。
1、衛生署於96年度委託中華民國護理師護士公會全國聯合會辦理「護理薪資結構及績效福利對勞動供給之影響」研究報告指出,為維護病患安全,新制醫院評鑑雖已訂定出白天班各層級醫院每位護理人員之照護病人數,然三班都應訂定合理之護病比,建議政府立法規範護理人力標準。
2、又該署於97年度委託中臺科技大學辦理「護理人力資源對病患照護結果之影響」研究報告亦指出,文獻及研究結果均證實,當護理人員照護的病人數愈多時,平均一位住院病患所得到的護理照護時數相對減少,除了造成壓瘡、跌倒、感染、管路滑脫、給藥錯誤率、休克及死亡等機率增加之外,更會延長病人的平均住院日及使醫院的直接成本增加。並指出醫院評鑑基準6.1.3.4護理時數合理之評鑑基準,僅限於白天班每位護理人員照顧病人數,對於小夜班、大夜班並無明文規定。醫院為符合醫院評鑑基準,將小夜班及大夜班的人力縮減安排至白天班,便可符合評鑑之規定,故護理人員的任用上,便不需考量每一班每一護理人員的工作負荷,遂產生大、小夜班的護理人員照護病人數過多的問題。該研究報告建議無論是醫院評鑑基準或是醫療機構設置標準應依班別訂定人床比。又稱新制醫院評鑑每34年一次,中間缺乏持續性監督評核,給完分數後一切恢復原狀,評鑑後缺乏後續查核機制,使符合標準的醫療作業程序、充足人力,如同曇花一現。
3、上開研究報告所指出之臨床護理人員執業現況,皆與審計部之專案調查結果相符,且未見有改善跡象。顯示衛生署近年來雖不斷投入經費委託相關專業團體進行研究,却未正視各項研究結果,藉以及時改善臨床護理人員工作負荷。
()衛生署為改善護理人員薪資福利,已由健保局於98年起辦理全民健康保險提升住院護理照護品質方案,惟卻發生縱任部分醫院將其應行專案改善護理人力之經費恣意流用之情事。
1、健保局自醫院醫療給付費用總額及其分配,於9899年度各編列預算8.325億元,用於提升護理人力之配置及護理人員獎勵措施。惟獎勵款項之實際使用情形,前經中華民國護理師護士公會全國聯合會於995月至7月間向308家醫院發放問卷,經72家醫院填復,其中23家醫院將獲得給付之款項撥給護理部門使用,僅占所填復醫院家數之比率31.94%,13家醫院尚在討論是否提撥該筆款項給護理部門使用,36家醫院並未將該筆款項撥給護理部門使用,比率高達50%。
2、嗣立法院第7屆第6會期於991018日審查衛生署100年度預算案時,依上開統計結果,要求該署應就健保局「提升住院護理照護品質方案」之獎勵醫院金額實際應用於護理業務或護理人員。該署始召開會議研議,並由健保局於100年度「提升住院護理照護品質方案」增訂給付款項之運用規範,規定領有獎勵款之醫院應將該款項應用於提升護理人力之配置及護理人員獎勵措施。
3、又審計部於1003月設計「各公立醫院9899年度參與中央健康保險局提升住院照護品質方案情形調查表」,請各公立醫院查填結果,衛生署臺北醫院等11家醫院將所獲給付款項,或用於行政費用,或用於護理人員課程訓練費用,或用於會費、服裝費、研究計畫費,未將所獲款項用於提升護理人力之配置或護理人員獎勵措施,又部分醫院未敘明用途。且衛生署彰化醫院、八里療養院、行政院國軍退除役官兵輔導委員會臺中榮民總醫院灣橋分院及高雄市立聯合醫院等4家醫院雖查稱將所獲9899年度之給付款項用於增聘護理人員,惟查各該醫院截至99年底所進用之護理人數,却分別較97年底所進用之護理人數減少35人、2人、1人及34人,並無增聘護理人員。以上顯示衛生署雖自98年起,由健保局編列鉅額經費,以改善國內臨床護理人力之不足,却因缺乏管制考核措施,致有頗多醫院未將該項經費用於提升護理人力之配置或護理人員之獎勵措施,影響提升住院照護品質方案之執行成效。
()健保局目前對於護理費之醫療給付過低:
1、按目前健保給付之護理費每天為516元(地區醫院)或643元(醫學中心),以40床病房占床率90%而言,每個月病房護理費收入為56萬元,依規定每病房40床需有20位護理人員,每位護理人員分配到28,000元,足見護理人員薪水過低,是健保給付不合理使然。
2、茲以98年健保給付之護理費總額約199億元為例,以全國93,600位服務於醫療院所照護住院病人的護理人員來計算,平均健保局一個月給付每位護理人員的金額是17,717元,因為給付嚴重偏低,倘以護理人員平均月薪約50,000元計,醫院尚須貼補護理人員的薪資太多,人事成本負擔沉重,於是在醫院緊縮成本政策下,造成護理人力之不足。
3、目前健保在護理費給付上,只有住院護理費,至於其他給付項目未涵括護理費名目。以手術為例,開刀過程中並非醫師可獨自完成,有賴護理人員從旁協助才能順利進行,惟健保給付僅有手術費與麻醉費。工資低、工時長將產生人員異動頻繁,人力不足及代班、超時加班等問題交互影響,勢須作制度性改革,才能提升勞動條件,故整體及健保給付制度仍有討論空間。
()質言之,衛生署未能積極落實各項護理人員留任措施,健保局又縱任部分醫院將其應行專案改善護理人力之經費恣意流用,無法達成獎勵醫療機構增聘所需護理人力或提高福利待遇之目標,且對於護理費之醫療給付過低,造成其工作負荷過重,核有疏失。
五、衛生署允宜審酌當前醫療環境變遷趨勢,謀求澈底改善外界所稱「血汗醫院」盤根錯節問題之多元因應方案,庶可共創多贏局面:
()健保引領醫療,導致醫學畸形發展:醫療院所勞動條件惡化所呈現醫事人員之工資偏低、工時超長問題,與現行健保給付制度息息相關。
1、醫界最近調查發現,台灣約有近1萬名醫師從事醫學美容相關自費醫療服務;肇因於健保給付不足,醫師為爭取收入,影響選科意願,「內科、外科、婦產科、小兒科,四大皆空」的現象越來越明顯。剛畢業之醫學生不願選擇必須值夜班、薪水低、工作又繁重的基礎診療科別,一昧選擇輕鬆的皮膚科、整型美容科,未來台灣病患,只能要求面子好看,內外婦兒科常見疾病恐將乏人診療,急重症科別更是醫師人力日益凋零。
2、大型醫院拿盈餘來擴建、大量增加美輪美奐的健檢或醫學美容中心,卻不願用來增加人力、改善醫護人員的勞動條件,顯示以盈利導向之企業化經營模式早已開始侵蝕醫療產業的根基,而醫療人員則鎮日應付評鑑及臨床診療教學研究工作。
()就一般之社區醫院而言,衛生署各種評鑑一年不下十次,況且評鑑結果攸關醫院被評定之等級、等級關乎健保醫療給付多寡與醫院之聲譽,因此各家醫院莫不視評鑑為首要任務,甚至不惜造假以期通過評鑑。平日早就以血汗方式對待護理師的各大醫院,在評鑑期間,更是變本加厲,於是一大堆文書紀錄工作使得護理師無法準時下班,評鑑條文研讀取代了病情研討會、交班抽考醫院宗旨與願景取代了抽考對病人病情的了解、評鑑委員詢答教戰手冊取代了病人疾病照顧手冊。這種種荒謬的評鑑準備現象讓護理師應付文書作業的時間比真正在臨床照顧病人的時間還長、還累。
()據統計,台灣大型醫學中心每年平均得接受38次不同的評鑑,例如:醫學中心、專科醫師、癌症醫院、母嬰親善醫院、衛生署業務督導及健保專案計畫等評鑑,醫療人員忙著應付文書作業和各方評鑑委員,再加上衛生署、健保局、勞委會等主管單位頻頻關切,致發生護士忙到流產、醫師忙到離婚之案例時有所聞。
()外界所稱「血汗醫院」之所以發生,與醫院管理階層以業績衝量來因應健保給付偏低有關。此種政策導致「重量不重質」的醫療服務,這不僅嚴重影響醫療品質,更傷害到醫療人員的身心健康與團隊士氣。
3、健保局實施總額預算制度之「浮動點值」,醫院實際獲得之健保醫療給付偏低:
()我國全民健保原本的轉診制度並未推動,因此民眾或病人可以自行決定就醫場所,由於相較於診所或小型醫院,大醫院的醫師科別與設備比較齊全,民眾大多湧向醫院,各大醫院的門診與住院總是人滿為患。
()由於這幾年全民健保的保費因政治因素而難以調漲,可是醫療需求日益增加,民眾期待全民健保保障或涵蓋面更廣,終至入不敷出而產生鉅額虧損,因此健保局在此情況下必須對費用支出進行更緊縮之管控。
()承上,醫院在經營方面也必須想辦法控制成本,而人力費用是醫院最主要的成本,致使近年來大多數的醫院不是縮減人力(在法規與評鑑要求的範圍內),就是凍結薪資。
()又醫事人力資源任憑其流用至獲利較高之健檢、美容等科別及診所或小型醫療單位,且未經評估即輕率鼓勵醫療院所結合觀光事業,攸關人民生命健康所繫之醫療資源卻移用於創造外匯營收,致教學或地區醫院無法聘足所需之員額,部分私立醫療機構又以營利為務,不當減省人力支出,造成現今外界所譏評之「血汗醫院」。
()「上班打卡制、下班責任制」的工作形式儼然成為現代職場文化,導致醫護人員遭到醫院不當剝削情況:
1、臨床護病比已是捉襟見肘,有的醫院雖然規定要打卡,但因加班而延遲打卡者還會被扣績效,非常不合理。
2、不只醫師,護理師、藥師也要寫論文,既要寫英文論文投稿醫學期刊,還要病歷中文化;研究和評鑑占據醫療人員的心力,有責任感的醫護人員忙著醫療分內事,下班走不開,因為交接班要花時間才能交代清楚,怎能不過勞?
()隨著國人日益高齡化、急重症加護病床增加、國民健康權益意識高漲全民健保醫療利用率逐年增加,醫事人力需求日增:
1、台灣已邁入快速高齡化社會(10065歲以上人口占10.89%,其健保醫療費用為全國每人平均之3.2倍),而人口的老化使得病人病情的複雜度逐年上升,增加醫療照護的困難度;還有諸如抗藥性肺結核、SARSH5N1流感重症等重大新興傳染疾病的威脅,本身亦有被感染之風險,都讓醫護人員產生額外工作壓力。
2、急重症加護病床增加:依據衛生署之統計,99 年特殊病床共36,224 床,其中以血液透析床8,459 床占23.4%最多,其次為加護病床7,361 床占20.3%;觀察病床4,485 床占14.4%,嬰兒床3,370 床占9.3%。與 89 年相較,特殊病床增加11,801 床或48.3%,其中加護病床由5,676 床增為7,361 床,增加29.7%。而加護病床所需之醫護人力恆較一般病房為高。
3、國民健康權益意識高漲,病患要求高品質醫療服務:社會的醫療需求和對醫院的要求增加也是導致醫病關係緊張、不友善,醫院經營環境與勞動環境惡化的原因,近年來醫療消費意識日漸抬頭,醫病關係不再像過去那樣單純或和諧,互信基礎日益薄弱,臨床醫護人員不僅時要面對病人或家屬的抱怨,甚至在醫療糾紛及爭議事件中飽受恐嚇或暴力威脅,大大加重醫療風險與心理負擔。一旦遇有醫療作業疏失,醫護人員還得同時承受刑事與民事的懲罰。
4、全民健保醫療利用率逐年增加:依據健保局提供之97~99年全民健保醫療服務量統計資料顯示,無論門診服務量、住院服務量、健保給付費用均呈逐年增加趨勢,相對應之醫療團隊人力需求自然隨之增加。相反而言,以去掉1/4醫師從事自費醫學美容業務之後,剩下來3/4之醫師必須承擔與日俱增之服務量,其工作負荷,不言而喻。
  項目

年度
       
門診服務量
(億件)
       
住院服務量
(萬人日)
       
健保給付費用
(億點)
97
       
3.41
       
3,121
       
4,635
98
       
3.57
       
3,204
       
4,876
99
       
3.61
       
3,287
       
5,004

()據上,衛生署允宜審酌當前醫療環境變遷趨勢,謀求澈底改善外界所稱「血汗醫院」盤根錯節問題之多元因應方案,庶可共創醫院、醫事人員、病患三者皆贏之局面。
六、勞委會針對近4年來醫院勞動檢查所發現之缺失,未能深切檢討,研謀有效對策方案,亦未妥為訂定醫療保健服務業適用勞基法第84條之1之場所及人員,齊一勞動條件約定之「備查」原則,致「備查」流於形式,顯未善盡中央主管機關職責:
()按勞基法第3條第3項規定:「本法適用於一切勞雇關係。但因經營型態、管理制度及工作特性等因素適用本法確有窒礙難行者,並經中央主管機關指定公告之行業或工作者,不適用之。」同法第84條之1規定:「經中央主管機關核定公告下列工作者,得由勞雇雙方另行約定,工作時間、例假、休假、女性夜間工作,並報請當地主管機關核備,不受第30條、第32條、第36條、第37條、第49條規定之限制。」勞委會爰於87915日以勞動二字第040777號公告醫療保健服務業(含國軍醫院及其民眾診療處)之部分場所及人員適用勞基法第84條之1規定,即醫療院所之手術室、急診室、加護病房、產房、手術麻醉恢復室、燒傷病房、中重度病房、精神科病房等之醫事人員、技術人員及清潔人員的工作時間、例假、休假、女性夜間工作等得由勞雇雙方另行約定,並報請當地主管機關核備即可,不受勞基法有關工作時間、休息及休假等規定限制;又醫療院所之血液透析室、器官移植小組、高壓氧艙單位、放射線診療部門、檢驗作業部門、血庫及呼吸治療室等之醫事、技術人員及實驗室、研究室、管理資訊系統部門及救護車等相關人員亦適用該條規定,詳如附表3
()次查本院委員於約詢勞委會時,曾提問有關醫療保健服務業部分人員及場所適用勞基法第84條之1規定自87年公告迄今,是否適用現今醫療環境及何以未進行相關研議及檢討,詢據該會答復:「勞基法自73年制定公布,訂定84條之1係為考量不適用勞基法之其他行業,該條文並非指勞工之工作時數不受保障,而係雇主與勞工需另行約定,並經當地主管機關核備才可。」、「另有關醫療保健服務業適用勞基法第84條之1之相關醫事人員類別及場所規定,當時係尊重衛生署的決定,近期將與該署研商是否有檢討之必要。」惟查,醫事人員工作時間、例假及休假等因不受勞基法相關規定保障,而須由醫事人員及醫療機構另行約定,並報請當地地方主管機關「備查」,然而勞委會卻未能說明「備查」之實質意義及審查基準,亦未能掌握各地方政府實際執行情形,更未曾抽查地方政府核定的工時是否合適,致使該條文形同虛設,醫事人員過勞事件頻傳。又訂定第84條之1的時空背景源自87年勞基法擴大適用,因此賦予部分適用行業職務可以排除勞基法正常工時,原本是良法美意,但是從87年適用以來,勞委會陸續進行38次指定,卻從來沒有刪除任何指定行業,等於完全沒有「動態調整」過程,才會陸續出現弊端。該會不應該「置身事外」,把責任全推給地方政府去核備,因為各地方主管機關若訂出的工時標準不一,「台灣勞工豈不是一國多制、差別待遇」。
()第查勞委會自97年開始,每年都辦理醫療院所勞動條件專案檢查(掃黑專案),97100年度實地訪查醫院家數各為52家、55家、72家、50家,其違規比率分別為32%、38%、65%、32%(詳附表4),亦即有每年均有超過3成以上之醫院違反勞基法。其中常見之違法態樣,以勞基法第36條「每7日中未有1日之休息作為例假」、第24條「延長工作時間未依規定加給工資」,與第30條第1項「正常工作時間超過法令規定」及第5項「未依規定記載勞工出勤情形」為主。又對照勞委會97100年度執行例行勞動檢查情形統計表,其檢查家數各為7,760家、9,158家、7,943家、11,544家,其違規比率分別為4.94%、8.33%、14.63%、20.47%(詳附表5),由上可知,醫院勞動檢查結果之違規比率大幅高於其他行業之例行勞動檢查,倘以100年而言,仍有高達 32 之醫院不合格,足見台灣醫院罔顧醫護勞動權益與病人安全之事實。

()綜上,勞委會針對近4年來醫院勞動檢查所發現之缺失,未能深切檢討,研謀有效對策方案,又有關加班費或休假等勞動條件必須簽訂書面的勞動契約,並報請當地地方主管機關「備查」,惟該會卻未齊一勞動條件約定之「備查」原則,致「備查」流於形式,顯未善盡中央主管機關職責。
七、勞委會雖已公告廢止部分醫事人員排除適用勞基法第84條之1規定,然而對於其餘103年起始排除適用之工作者,應迅妥訂周延配套措施及審查督導機制,以確保醫事人員健康與福祉:
()查勞委會業於101330日公告廢止「本會87915日勞動二字第040777號公告醫療保健服務業(含國軍醫院及其附設民眾診療處)之場所及人員適用勞動基準法第84條之1規定」,惟手術室、急診室、加護病房、產房、手術麻醉恢復室、燒傷病房、中重度病房、精神科病房、器官移植小組之醫事及技術人員等,則自10311日起始排除適用勞基法第84條之1規定,合先敘明。
()復查對於前開現階段無法立即排除適用之工作者,其工作時間、例假及休假等勞動條件仍須勞雇雙方另行約定,並報請地方主管機關核備;勞委會雖針對上開工作者訂定「醫療保健服務業(含國軍醫院及其附設民眾診療處)適用勞動基準法第84條之1之場所及人員工作時間審核參考指引」,並函送各地方政府主管機關,惟該會仍應就地方主管機關針對契約約定內容之實際審查情形,建立督考考核機制,以確保另行契約之內容未損及醫事人員之健康及福祉。
八、勞委會及衛生署對於排除醫師適用勞基法之認定過於寬鬆,基於保障醫師勞動條件、健康權益及維護醫療品質之考量,自應審慎檢討並積極研議逐步將其納入勞基法適用範圍:
()按勞基法第2條第1項規定,勞工係指受雇主僱用從事工作獲致工資者;同法第3條第3項規定:「本法適用於一切勞雇關係。但因經營型態、管理制度及工作特性等因素適用本法確有窒礙難行者,並經中央主管機關指定公告之行業或工作者,不適用之。」準此,勞委會於87年間因認定醫師工作非固定及工作時間不易認定,乃依法公告醫療保健服務業(包含受僱醫師)排除該法之適用。
()次查衛生署囿於醫師公()會團體之反彈壓力,亦多次函復勞委會,敘明醫師之業務性質恆具有特殊性,並說明醫療法第59條及第60條明定,醫院於診療時間外,應依其規模及業務需要,指派適當人數之醫師值班,以照顧住院及急診病人;另醫院、診所遇有危急病人,應先予適當之急救,並即依其人員及設備能力予以救治或採取必要措施,不得無故拖延;故該署認定醫師在醫療作業上,具有獨立作業能力及不可取代性,乃係單獨負法律上之完全責任,且其業務性質恆具有持續性、緊急性及不可預期性,加上工作時間不固定,以致工時不易認定,爰難以適用勞基法相關規定。
()又查99 年我國執業醫師共計55,897 人,其中西醫師38,887 人或占69.6%;牙醫師11,656 人或占20.9%;中醫師5,354 人或占9.6%。惟現行醫療業務乃典型之團隊合作性質,故並無任何醫師係完全不可取代,此揆諸許多醫師經常安排休假或出國旅遊、進修,但其病患之醫療照護工作並不因而中斷或停頓自明;又醫療法、醫師法及各項醫事專門執業法規均明文規定,各類醫事人員之職掌業務範圍,故醫師及其他醫療輔助人員均須依照相關規定執行業務,倘遇醫療糾紛爭議事件,係依法追究當事人應負之責任,尚難謂由主治醫師單獨負法律上之所有責任。再者,依目前中醫師及牙醫師之實際執業情形與西醫師迥異,其業務性質未盡符合持續性、緊急性、不可預測性及不可取代性,且診療時間亦因採預約掛號制度而趨於固定,故勞委會及衛生署徒以前開因素,將所有類別醫師都排除於勞基法適用範圍,其認定顯過於粗糙寬鬆,亦未盡合乎情理。
()再查,財政部依據衛生署10021日衛署醫字第1000200812號函及同年1117日衛署醫字第1000210622號函,於101120日發布台財稅字第10000461580號令,認定醫療機構與醫師間若不具駐診拆帳或合夥法律關係(按99年全國有508家醫院暨20,183家診所之負責醫師),應認屬僱傭關係。故不具駐診拆帳或合夥法律關係之受僱醫師約35,000人,當符合勞基法第2條第1項規定。
()質言之,勞委會及衛生署皆認為醫師之業務性質具有持續性、緊急性、不可預期性及不可取代性,而認定醫師不適用勞基法規定,然依現今醫療業務之團隊合作性質,醫師業務顯非完全不可取代,且並非所有類別醫師(西醫師、牙醫師、中醫師)之工作性質均符合排除適用該法之條件,又受僱醫師與醫療機構之勞雇關係明確,故基於保障醫師勞動條件、健康權益及維護醫療品質,自應審慎檢討並積極研議逐步將其納入勞基法適用範圍。
九、教育部、衛生署與勞委會允宜記取「實習醫師疑似過勞死」悲慘案例,妥為謀求改善方案,庶免類似悲劇重演,嚴重損害實習醫師之勞動權益,甚至衍生無謂之醫療疏失事件:
()查陳訴人朱○○引述報載「某實習醫師疑似過勞致死」,係侵害勞動人權案例,據以請求本院究明相關相關主管機關違失責任:
1、高雄醫學大學醫學系林姓學生在國立成功大學附設醫院實習時,疑似連續36小時過勞工作,1004月底猝死於該院宿舍。
2、由於該實習醫師仍具有學生身分,並非醫院內正式編制人員,因此無法享有醫院提供的福利及保障,此次不幸身亡,只能請領區區100萬元保險金之學生平安保險理賠。
3、實習醫師在醫院學習,無法申請職業災害賠償或勞工保險;且實習醫師定位不明,落入教育部、衛生署、勞委會三不管地帶,權益明顯受損。
()教育部表示,對於實習醫師(醫學系第七年之醫學生)照顧的灰色地帶,從102年起,醫學院的學制將改為6年,畢業後才到醫院實習,亦即從108年起,實習醫師將享有醫院正式員工的保障。惟在此之前,對於實習醫師照顧尚無其他補救措施。
()衛生署最近針對全台87家教學醫院進行問卷調查發現,第一年與第二年的住院醫師平均每週工時為75小時、值班2次,與美國畢業後醫學教育評鑑委員會(ACGME)規定訓練醫師每週8084小時的時數差距不大。而現行教學醫院評鑑標準亦規定,每名住院醫師至多照顧15床病人、實習醫師照顧病人不能超過10床,,值班天數以不超過31班來限制,然並未特別針對每週工作時數予以限制。但實務上,實習醫師平均每週總工時遠遠高過上述住院醫師之75小時,等於是被醫院當成免費勞工來壓榨,醫師若沒有得到適當休息,怎能奢求確保其醫療品質?
()又查醫院雖然實施彈性工時制度,但也不能剝削醫事人員(特別是實習醫師及住院醫師)之工時權益,故勞委會應檢討規範醫師之每週工時上限,以免其缺乏法律保障,連續超時工作、超過體能負荷。
()綜上,教育部、衛生署與勞委會允宜記取「實習醫師疑似過勞死」悲慘案例,妥為謀求改善方案,庶免類似悲劇重演,嚴重損害實習醫師之勞動權益,且影響病人安全,甚至衍生無謂之醫療疏失事件。


調查委員:尹祚芊

錢林慧君

林鉅鋃

李復甸