九十八年度巡察行政院 (李復甸發言)

《韓非子》謂：「奉法者強則國強，奉法者弱則國弱」。行政院應強化法制人力，且須堅持依法治國（rule of law）之原則行政。奉法者並不是指學法律的人，而是規矩依循法律規定及法理認真執行的循吏。目前立法院欠缺習稔法律之委員，行政院必須依據法律充分與立法院溝通，維持法律制度之完善。法務部為行政院之法律顧問，責無旁貸。

 

一、兩公約之施行法與法理不符

兩公約施行法法務部未向行政院詳細陳明，條約在國內法中之效力向有一元論（monism）與二元論（dualism）之爭。如中華民國領海及鄰接區法便是採二元論。兩公約應將其內容具體形成文字，修訂法律方為正辦。兩公約以施行法方式賦予效力極為不妥。法務部未將施行法之性質與法律適用之方式呈明；外交部未將當年簽訂條約之內容分辨清楚；立法院法制局未盡法制把關之職責。將兩項人權公約納入立法，便慌忙草率地通過。九十八年三月三十一日經立法院第七屆第三會期第六次會議審議通過之條約案附件，竟與我國在聯合國簽署者不同，且無昭信條款。結果在十二月四日另案補正。

察兩公約之內容，「公民與政治權利國際公約」第四條三項、第二十八條至第五十三條；「經濟社會文化權利國際公約」第十六條至第三十一條皆針對締約國與聯合國間處置之程序規定，在我國目前狀況根本無執行之可能。

施行法並無公約之實質內涵，條約案之內容並未見諸總統府公報，且立法院通過之條約案附件又有誤繆。在依法行政之制度上有如此乖離之作為令人咋舌。法務部竟在在報端大剌剌地刊登宣傳廣告，四月十七日並用新聞稿反駁本人之建言，均未見妥適。

 

二、「禁治產」立法變更用語造成法制紊亂

禁治產一詞見諸憲法及數十項法律，本屆立法院僅將民法禁治產一詞改為「監護」。事實上，該項修法並未審慎地將民法中所有相關之禁治產一併修訂。如六八七條、七○八條、一一三一條、一一三三條、一一九八條、一二一○條，均尚使用禁治產一詞。民法中原有子女監護及無父母未成年人監護之規定。將禁治產改為監護之後，兩種不同意義之概念在同一法律之中使用相同之文字。相同之事在同一法律之中卻用兩種不同之名詞。亦未見法務部在修法期間，善加維護修法之品質。

 

三、行政權不可侵越司法權

死亡宣告與離婚之認定應屬司法權。今日報載認定花蓮縣長離婚無效。然則離婚之效力事涉確認之訴，當由法院認定作成，非內政部所能判定。死亡宣告依民法第八條，失蹤人遭遇特別災難，得於特別災難終了滿一年後，法院得因利害關係人或檢察官之聲請，為死亡之宣告，亦為司法權。莫拉克颱風災後重建特別條例第二十八條「對於因颱風失蹤之人，檢察機關得依應為繼承之人之聲請，經詳實調查後，有事實足認其確已因災死亡而未發現其屍體者，核發死亡證明書。」該項立法任由行政權侵越司法權，亦甚不妥。

 

四、律定「公設財團法人」違反民法規定

「財團法人」依民法規定，係以一定捐助財產為基礎，設有董事，並以從事公益為目的而設立之組織，經由法律創設人格之權利義務主體。無論政府抑或個人，財產一旦捐出，即歸屬社會公有，不再屬於政府或個人。悉依捐助章程所定之宗旨及業務項目辦理公益事業，無所謂「公設財團法人」。政府對捐資成立之基金會若需繼續以高密度監管者，當設置行政法人。如今政府對捐資成立之基金會繼續以高密度監管，如政府之財產；財團法人之董事卻又千方百計意圖脫離政府監控。法務部與教育部捨「行政法人」不就，至今仍打算修法蠻幹。本院曾提糾正在案，行政院迄無回應。

 

五、被告應訊筆錄製作之精進

書記官原應本於其職務為獨立為筆錄之製作，不受檢察官之指揮，然目前幾乎全由檢察官交代書記官打字，與制度上案件偵查者與紀錄者分屬且獨立扮演各自角色相扞格。筆錄不及成為庭詢制度改良無法突破的瓶頸。被告或證人與鑑定人在偵查時所為之發言，依刑事訴訟法九十六條及一百九十條，應命就其始末連續陳述。實際上，因為等待書記官輸入電腦記錄，致使發言斷續，無法踐履訴訟法所要求的連續陳述。尤其，在反覆思尋之後所為之答案與即時連續所作之回答，是顯然不同的。目前法務部尚且要求被告或證人面對電腦螢光幕，細繹書記官筆錄，允許一再更改，實是背離訊問之基本原則。

八八水災糾正行政院

糾正案文

被糾正機關：行政院。

案　　　由：行政院於莫拉克颱風期間，應變處置及指揮權責紊亂；精省後，中央與地方協調聯繫之罅隙迄未補強；未分析研判災情並告知地方政府嚴重性；且未建置足夠之救災通訊設施，影響救災成效至鉅，均有失當。

事實與理由：

民國（下同）九十八年八月六日至十日期間，中度颱風莫拉克（MORAKOT）侵襲台灣，造成南部重大災情，全台死亡人數合計高達六百三十四人，農林漁牧業財物損失合計約達新台幣（下同）一百六十四億三千九百二十一萬九千元，其中高雄縣及嘉義縣土石流受災慘重。案經調查竣事，行政院確有下列失當之處，茲將事實及理由臚列如後：

一 莫拉克風災期間，行政院未依災害防救法所建置之體制進行災害防救運作，權責紊亂，影響救災效率，核有失當

災害防救在中央屬行政院及所屬部會之職權，中央災害防救會報召集人為行政院院長，行政院災害防救委員會主任委員為副院長。依中央災害應變中心作業要點第四點規定：「本中心置指揮官一人，由會報召集人指定之，綜理本中心災害應變事宜；協同指揮官一人至五人，由會報召集人指定該災害相關之其他中央災害防救業務主管機關首長擔任， 協助指揮官統籌災害應變指揮事宜…。」又災害防救法第三十一條規定：「各級政府成立災害應變中心後，指揮官於災害應變範圍內，依其權責分別實施下列事項，並以各級政府名義為之：一、緊急應變措施之宣示、發布及執行。…六、指揮、督導、協調國軍、消防、警察、相關政府機關、公共事業、民防團隊、災害防救團體及災害防救志願組織執行救災工作。…十一、其他必要之應變處置。」

查莫拉克颱風中央災害應變中心於九十八年八月六日八時三十分一級開設，指揮官由內政部長廖了以擔任，八月九日廖了以至屏東成立前進指揮所，指揮官由政務委員范良銹接任，相關協調聯繫方式，則由災害防救委員會另定作業要點辦理。又中央災害應變中心第三次、第六次、第八次、第十一次、第十三次工作會報均為總統主持，並親自下達裁示，有會報紀錄在卷可稽。觀諸其裁示內容如：水門關閉前即早通知民眾離開或將車輛駛離、抽水機妥為預佈、呼籲民眾避免外出、加強疏散撤離、致電要求相關縣市政府進行民眾疏散撤離工作、要求軍方提供救援時同步與中央協調確認…等，均屬指揮官權責範圍事項。足見莫拉克風災期間，行政院未依既有防救災體制運作，指揮架構不清，業務權責混淆。

為因應防救工作跨部會及急速反應之需求，須維護一元化之指揮體系。令出多門，易導致權責不清，進而影響救災成效。《漢書•魏相丙吉傳》載：丙吉「嘗出，逢清道群鬥者，死傷橫道，吉過之不問……前行，逢人逐牛，牛喘吐舌，吉止駐，使騎吏問：『逐牛行幾里矣？』掾史獨謂丞相前後失問……吉曰：『民鬥相殺傷，長安令、京兆尹職所當禁備逐捕，歲竟丞相課其殿最，奏行賞罰而已。宰相不親小事……﹔方春少陽用事，未可大熱，恐牛近行，用暑故喘，此時氣失節，恐有所傷害也。三公典調和陰陽，職當憂，是以問之。』」按國家如遭遇重大天災，總統依憲法增修條文第二條第三項、第四項賦予之職權，得發布緊急命令或召開國家安全會議，俾有效統籌救災及重建工作。然災害防救體系屬行政院、業務主管機關及地方政府之職權，應由各該機關分層負責，落實執行。捨此不為，親赴中央災害應變中心主持工作會議並下達裁示，在第一線指揮救災，已侵越中央應變中心指揮官之權責及一元化指揮體系，影響救災效率，不符災防法建立之專業分工機制及分層負責體系。詢據嘉義縣副縣長吳容輝亦表示：「…中央的協助主要是國營事業及軍方，救災本來應該建SOP的程序，…重點是各級政府人員要發揮功能。我們請求中央支援，他們回應得很慢，中央也沒有立即處理。…」足見中央災害防救權責紊亂，行政院有釐清並建置一元化指揮體系之必要。

 

二 精省後，中央及地方災害防救體系產生協調聯繫之罅隙，迄未補強，延誤黃金搶救時機

有關八十八年七月一日精省前後，中央及省政府角色之異同，詢據嘉義縣副縣長吳容輝表示：「省在時，對於救災比較踏實，省府一發生事件時就派人進駐地方協助處理，省府可以整合各縣市，可以立即支援地方不足之處。這次中央一開始並無主動協助，請求中央支援，中央的回應速度不快，例如我們要求機具或軍方的兵力，層層請示，就影響了時效。…但中央防災中心只向我們要資料，提供給地方的資源並不多，中央所提供的資料大都是提醒地方注意，對於救災幫助不大。我們希望中央能派員進駐，不需要每件事都靠關係找部長。中央派駐的人員只要司長或次長級，但進駐的人員必須能作決定，能整合。」

按災害防救法第三條規定，中央災害防救業務主管機關負有指揮、監督、協調各級災害防救機關及公共事業執行防救工作之權責，應視災害規定，派遣協調人員至災區現場。查莫拉克颱風期間中央雖於災害發生初期派駐協調官員至桃園、新竹、苗栗、雲林、嘉義等縣政府，然均為消防署人員（如派駐至嘉義縣政府為消防署專門委員）；農委會方面則由水土保持局所屬分局派員進駐，相關派駐人員層級過低，難以整合協調。又據行政院災害防救委員會檢討會議，內政部、國防部坦承：「災害發生初期，地方政府申請國軍兵力支援救災，程序冗長缺乏效率」、「橫向災情通報及協調聯繫待加強」。足見現行中央與地方協調聯繫體制確有不足，允應汲取經驗，儘速檢討補強。

 

三 中央災害應變中心未依據預測雨量分析研判具體災害規模並告知地方政府嚴重性，影響應變決策

按災害防救法第二十二條第六款、第七款規定：「各級政府應依權責實施災害防救上必要之氣象、地質、水文及其他相關資料之觀測、蒐集、分析及建置。並應以科學方法進行災害潛勢，危險度及境況模擬之調查分析，並適時公布其結果。」

查中央災害應變中心分析研判組九十八年八月七日十二時十分第五次會議結論即預估八日降雨以西半部為主，南部各縣市應加強防範淹水災害。八月七日十五時三十分第六次會議結論亦稱：「中南部平地及山區總雨量均上修」，其中嘉南高屏地區山區總雨量上修為一千至一千四百公釐，二十四小時雨量上修為五百至七百公釐。又稱：「八日受颱風環流影響，主要降雨區集中在中南部地區，尤其山區大於平地。」惟未密切監視情況變化，迄八日上午七時三十分始進行第七次分析研判。中央既已研判南部將有超大豪雨，且雨量值遠超過各縣防災資料庫上限，而地方政府欠缺大規模巨型災害之分析研判能力，中央災害應變中心自應依同法第三十四條主動提供各縣市政府具體之災害潛勢及境況模擬。惟觀諸中央災害應變中心相關傳真通報內容，僅傳達氣象局雨量預計及預報內容，抽象要求各縣市注意，疏散危險潛勢地區居民，未具體指出該等雨量與過去豪雨量之比較，及可能引發之災害規模，供地方政府應變決策之依據。指揮官毛治國亦指出：「應變中心會議的內容沒有經過分析與研判，把重點或災情特性凸顯出來。」顯見中央災害應變中心未依據預測雨量分析研判具體災害規模並告知地方政府嚴重性，影響應變決策，應檢討改進。

 

四 部分地區通訊中斷，無法及時掌握災情，影響救災工作，防救災通訊設施顯有不足

高雄縣於本次風災期間，轄內甲仙鄉、桃源鄉、那瑪夏鄉、六龜鄉等山區部落對外通信中斷，既難以傳遞應變訊息，亦無法全盤掌握災情資訊，嚴重影響救災工作。詢據相關人員表示，山區有線電話因道路、橋樑沖毀而斷訊，警用無線電無法使用，災防會配置在各鄉公所之衛星電話，則因豪雨及雲層因素，幾乎完全失靈，僅有部分山區因中華電信基地台尚有功能，始能依賴手機及簡訊斷續對外聯絡，足見現有之防救災通訊設備顯有不足。行政院允應檢討並充實防救災通訊設施，並建置有效之災情查報通報系統。

綜上所述，行政院未依災害防救法所建置之體制進行災害防救運作，權責紊亂；精省後，中央與地方協調聯繫之罅隙迄未補強；未分析研判災情並告知地方政府嚴重性；未建置足夠之救災通訊設施，影響救災成效至鉅，均有失當，爰依監察法第二十四條提案糾正，移送行政院確實檢討改善見復。

 

 

提案委員：李 復 甸

 

 

中華民國九十九
年十二月二日

警察沒品誰之過（林峯正）2009年06月27日蘋果日報

去年十一月下旬，民間司改會與台北律師公會人權保障委員會共同籌組律師團，為陳雲林來台期間，以和平非暴力方式表達言論，卻遭到「暴警」傷害的民眾，向法院提起自訴，希望討回公道。
這些案件目前多在台北地方法院審理，民眾可提供給法院的被告資料，充其量就是現場民眾自發拍攝到不法執勤警員的照片，法院要進行審理須確認被告的身分，乃發函警方查明影中人的身分，多數的案件警方都已回覆法院，提供照片中的「暴警」年籍資料，唯獨在台北晶華酒店大門前三位徒手女生遭「暴警」無端推擠受傷一案，台北市警局在拖延四個月後（台北地院分別於2月11日、4月14日及6月3日正式公函查詢）給法院的回函竟是，「照片所示為替代役役男無法辨識，年籍資料無從稽查。」
三個星期以前，就在六月十五日警察節前夕，監察院李復甸、陳永祥兩位委員提出調查報告指出，2006年10月25日立法院審查中央政府總預算時，作成附帶決議，自2007年度起，要求制服警員應於胸前明顯標示該員識別編號、姓名，以強化警察人員執勤態度，並利民眾諮詢監督，且要求警政署規定，穿著便服之警員於執行勤務時應向民眾出示並提供名片，其內容須足以辨識執勤警員之服務單位、姓名、單位聯絡電話。上開決議經立法院三讀通過，由總統公布，警政署自應針對該項決議積極辦理。惟警政署捨簡便易行之名牌或刺繡於制服等方法，卻於2009年1月間，以該署大費周章所研議之「警察徽章」不符實用及為顧及社會大眾觀感與避免造成政府負面形象等理由，逕自緩議，亦未正式函復立法院，而認警政署核有怠失，應儘速改善。

警員執勤應戴名牌

司改會幾年前向立法院遊說要求警員執勤應佩戴名牌標示姓名的理由很簡單，在於警察執勤時如發生不法不當之行為時，應讓民眾易於辨識，方便舉發，或因此讓警員自我約束。這絕不是司改會杞人憂天，民眾告警察找不到人就是最好的例證。立法院同意此要求並作成決議後，警政署竟拖延不決，且以要製作警徽給每一警員要耗費公帑一億三千萬元為由緩議。
問題是，我們只是要求標示姓名，為何要小題大作，擴大為製作每枚價值一千元的警徽，警政署想要規避監督，三歲小孩都看得懂，司改會忍無可忍只好向監察院陳情，還好監察委員願意仗義直言，督促警政署改善，只是警察執勤表明身分這樣的芝麻小事，勞煩立法院作成決議還不夠，最後更要驚動柏台大人拿出尚方寶劍，結果如何仍未可知。這樣的荒謬景象只是讓人見識到警政署所屬的行政權獨大，立法及監察權恐怕都得靠邊站了。
此事讓人聯想到近來《集會遊行法》修正的論戰，行政當局一再表示集會遊行民眾要事前強制向警方報備，我們擔憂的是民眾已先報備，但警察有不法舉動被民眾蒐證告到法院，警方竟可不把「暴警」交給法院審理。警察可匿名執勤不必負責，憑什麼要求民眾得向不敢負責的警方事前報備，這是哪門子的「依法行政」？教育部要推動有品運動，應將警察列第一對象，不是嗎？

作者為民間司法改革基金會執行長、律師