強化監察權-----兼論監察法之修正

我國古制將行政、監察、軍事三權並立。秦漢以降，稱御史大夫，設御史臺或臺院、殿院、察院。目的在「糾察官邪，肅正綱紀」；蒙古入主中國，初無御史臺，後因政事廢弛，非但設御史臺「掌糾察百官善惡」之外，尙增加「察政治得失」的功能，連「生民休戚」也要糾察；明清之都察院，掌「正官風」、「劾官邪」、「正法紀」、「雪冤獄」、「恤黎民」、「肅邊政」、「便人民」，職掌範圍愈廣。民國繼起，國父孫中山先生延承古制，分五權。以監察院監視「非違」，察知「越軌」。彈劾違法或失職之人員；糾舉違法或失職之行為；糾正各機關之工作及設施，促其注意改善。簡言之，監察院在職司促進政府之廉與能。

糾察官邪，風聞論事
司法的作用是消極的，保護法律權益不被侵害，不告不理； 監察的作用是積極的，隨時糾察各機關的違失與不法。古以監察制度風聞論事，即非以彈人為限，而包含對事的糾正。漢代御史所察範圍規定有六，稱為六條。六條具體內容是「一條，強宗豪右，田宅逾制，以強凌弱，以眾暴寡；二條，二千石不奉詔書遵承典制，倍公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為姦；三條，二千石不恤疑獄，風厲殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾刻暴，剝截黎元，為百姓所疾，山崩石裂，訞祥訛言；四條，二千石選署不平，苟阿所愛，蔽賢寵頑；五條，二千石子弟恃怙榮勢，請託所監；六條，二千石連公下比，阿附豪強，通行貨賂，割損正令也。」隋襲漢制，設司隸臺，「所掌六條：一察品官以上理政能不。二察官人貪殘害政。三察豪強奸猾，侵害下人，及田宅逾制，官司不能禁止者。四察水旱蟲災，不以實言，枉征賦役，及無災妄蠲免者。五察部內賊盜，不能窮逐，隱而不申者。六察德行孝悌，茂才異行，隱不貢者。」唐設「臺」「殿」「.察」三院，非但糾舉百寮，且巡按州縣。也以六條察事，其一，察官人善惡；其二，察戶口流散，籍帳隱沒，賦役不均；其三，察農桑不勤，倉庫減耗；其四，察妖猾盜賊，不事生業，為私蠹害；其五，察德行孝悌，茂才異等，藏器晦跡，應時用者；其六，察黠吏豪宗兼并縱暴，貧弱冤苦不能自申者。從歷史傳統言，監察御史不僅糾察官邪，更言朝政得失，兼訪民間利病，連「生民休戚」也要糾察。監察權不能僅限於對人之糾彈，尚須兼理對事之糾正。且監察權不宜畫地自限於事後權。此與近年國際之趨勢，若合符節。

秩卑權重，賤得言貴
自漢以降，監察雖貴為三公之一，但御史自古並非大官。御史大夫為御史大夫寺之首長，卻是以副丞相的身分執行監察任務。漢書蕭望之傳：「朝奏事，會庭中，御史大夫差居丞相後 。」漢書朱博傳：「御史大夫，位次丞相，典正法度，以職相參，總領百官，上下相監臨。」監察制度源於法家，管子明法解「群臣之道，下得明上，賤得言貴，故姦人不敢欺。」商君書禁使「吏雖眾，事同體一也。夫事同體一者，相監不可。且夫利異而害不同者，先王所以為保也。」薩孟武教授於「西漢監察制度與韓非思想」一文中，半開玩笑地說明何以使御史戮力以赴事功？曰「餓之」、「餌之」。亦即是賤得言貴，利害不同二者。漢代丞相乃萬石之官，御史大夫僅二千石，部刺史更僅六百石；唐代御史大夫僅正三品，臺院御史為從六品下，殿院侍御史僅從六品下，察院御史皆正八品下。

監察御史能奮身劾奏，不避權要，即因職卑權重，所以奉法激昂。八品小官，縱以奉法劾奏權貴而遭黜免，亦未足惜，反而威名遠播，人人禮敬。因此，寧願奉法失位，也不肯曲法失名。若是劾奏成功，常因此超擢禮遇，一案成名。唐中宗時，方直克己著稱的蕭至忠「劾奏鳳閣侍郎蘇味道贓貪，超拜吏部員外郎。」由八品擢升至從六品上，禮遇若此何不激昂奮進？

糾彈諫諍最是得罪人，若監察一職若品級高身分重，必然愼默取容，再也不肯甘冒捨棄高官厚祿，而得罪權貴。近年，台灣廢省之後，人才培育晉用突然崩斷一階。監察委員得職務之便，巡查中央各部，可嫺習行政歷練；兼撫地方，又可體察民情。最宜遴選青年英俊之士出任監察委員，作為擢拔培訓的人才庫。擔任監察委員若干時日而有表現者，當是出任部長級最為妥適之人選。

修監察法，因應變革
監察權從民國八十三年八月第三次修憲以後，監察委員由總統提名，經國民大會同意任命之。自第二屆起監察院脫離大法官釋字第七十六號解釋範圍，不再與「國民大會、立法院、監察院共同相當於民主國家之國會」。民國八十九年四月第六次修憲因國民大會廢除，監察委員由總統提名，改經立法院同意任命之。民國八十八年九月第五次修正，將總統副總統之彈劾權移至立法院。監察權相關之憲法權源自民國八十三年起迭有更易，惟監察法自民國八十一年至今迄未修正，亟需因應調整。

一、 陽光四法之申報與處罰
修訂監察法第二條
「監察院以監察委員行使彈劾權﹑糾舉權及以各委員會提出糾正案。
依據公職人員財產申報法、 公職人員利益衝突迴避法、政治獻金法、遊說法之規定受理申報，並為相關之行政處分。」

公職人員財產申報法、公職人員利益衝突迴避法、政治獻金法、遊說法申報之受理及相關行政處分，非憲法授權之範圍，應與明定。該等行政處分非屬監察委員彈劾、糾舉及糾正之權限範圍，應由監察院之權屬機關依法為之。目前四法之案件均由公職人員財產申報處調查後，由監察委員組成之廉政委員會作成懲處決議。若受懲處人不服，又將移至訴願會處理。以監察委員組成之委員會作成處分，反由層級在下之訴願會為救濟機構，法律之邏輯似有未妥。監察院處務規程所定之公職人員財產申報處，應依職務範圍之擴大而異其名稱，並為裁處之決定。

二、 現任總統副總統彈劾之調查
修訂監察法第五條
「依立法委員現有總額三分之一以上之申請，得向監察院提出對現任總統﹑副總統彈劾之調查。
監察委員調查後經提調查委員外之監察委員九人以上之審查可決，向立法院提出對總統﹑副總統提出彈劾之調查報告。」
立法院依憲法增修條文之規定，行使對現任總統﹑副總統之彈劾。惟依大法官釋字三二五號解釋，「立法院為行使憲法所賦予之職權，除依憲法第五十七條第一款及第六十七條第二項辦理外，得經院會或委員會之決議，要求有關機關就議案涉及事項提供參考資料，必要時並得經院會決議調閱文件原本，受要求之機關非依法律規定或其他正當理由不得拒絕。」即使為彈劾總統須調閱文件尙須經院會決議，且院會同意須經委員提案，排定議程須經程序委員會議決，若經黨團協商無法達成共識者且有一個月的冷凍條款，極為不便。立法院並無調查之人員，尙乏進行調查之機制。監察院為行使彈劾、糾舉、糾正權等職權，依憲法第九十五條、第九十六條具有調查權，監察院之組織與配屬人力機制，均宜與立法院相互支援。爰依立法院提請大法官解釋之法例，監察院應可依立法委員現有總額三分之一之請求之提請，進行調查作成報告，供立法院提出彈劾之參考。

三、 院長、副院長擔任彈劾之審查
修訂監察法第九條
「彈劾案之審查，應由全體監察委員按序輪流擔任之。
院長、副院長擔任彈劾之審查，依其意願得予停止或減少輪分案件。」

彈劾案之審查，應由全體監察委員按序輪流擔任之。五院之中考試院長非考試委員，固無參與討論決議之權。司法院長為大法官，依法自應出席大法官院會，主持會議並參與討論並作表決。行政院長主持院務會議，經常以裁示作成決定，自無參予討論之爭議。監察院長為監察委員，參與案件之調查與糾彈案件之審議，自為其權利並為其義務。但院長、副院長綜理院務，並監督所屬機關，業務甚為忙碌，應依其意願得減免分案始為合理。


四、 監察院長之指使或干涉
修訂監察法第十二條
「監察委員依法獨立行使職權，監察院院長不得指使或干涉。」

依憲法增修條文第七條第五款之規定「監察委員須超出黨派以外，依據法律獨立行使職權。」監察院長於任何情況下均不得對委員行使職權為指使或干涉。監察法第十二條規定「監察院院長對於彈劾案，不得指使或干涉」。依列舉即是排除（expressio unius est exclusio alterius）之法理，似指監察院院長對於糾舉、糾正與調查案件，尚可指使或干涉。儘管歷來院長均無干預之事，王建煊院長尤其在迴護委員獨立辦案戮力甚深，然以條文之結構殊為不妥。監察委員依法獨立辨案，不受指使或干涉者亦非僅限於彈劾而已。第十二條之文字應修訂為「監察委員依法獨立行使職權，監察院院長不得指使或干涉」。條次亦應移置總則。

五、 監察院長之發言
監察法第十二條規定「監察院院長對於彈劾案，不得指使或干涉」。指使或干涉究竟所指為何？法律並未做任何規定。「指使」一辭更為法條文字所僅見。憲法第八十條「法官須超出黨派以外，依據法律獨立審判，不受任何干涉。」其干涉一辭亦未見法律解釋。惟查大法官解釋如一三七、二一六，均以各機關依其職掌就有關法規為釋示之行政命令，法官於審判案件時，固可予以引用，但不受其拘束。意即法官審判上之法律見解，不受行政機關法律見解之拘束。因此，指使或干涉當作一般認知之文字解釋，舉凡具體之干預，或情境上造成委員議決之一切引導皆包括在內。法院組織法第一○四條「評議時法官應各陳述意見，其次序以資淺者為先，資同以年少者為先，遞至審判長為終。」規定由資淺者先發言，其意義，便以有利全體成員皆能一無顧忌暢所欲言為旨要。監察院長參加會議如何發言，其時機與方式，仍宜注意國人敬重尊長之傳統斟酌為之。

六、 彈劾之急速處分
修訂監察法第十四條
「監察院向懲戒機關提出彈劾案時，如認為被彈劾人員違法或失職之行為情節重大有急速救濟之必要者，得通知該主管長官先予停職或為其他急速處分。
主管長官接到前項通知不為急速救濟之處理者，於被彈劾人員受懲戒時，應負失職責任。」
第二十一條規定「先予停職或為其他急速處分」與第十四條之意旨相同，為原先立法時，誤以第十四條係對物之急速處分，第二十一條係對人之急速處分，故用語有所差別。實則兩者皆包括對人與對物之處置，故宜修正為「急速處分」。

七、 彈劾之效力
監察法第十八條「凡經彈劾而受懲戒之人員，在停止任用期間任何機關不得任用。」但是依公務員懲戒法第一十一條「撤職，除撤其現職外，並於一定期間停止任用，其期間至少為一年。」
司法院對停止適用一節，向來不做統計。惟就司法院網站粗略之檢索（包含再審而重複之計算），撤職有四百一十件，其中並停止任用一年有二百二十九件；停止任用二年有四十七件；停止任用三年有八件；停止任用四年有三件；停止任用五年有五件。略可知公務員懲戒委員會對撤職並停止任用，甚為警慎。
監察院以往對彈劾案認為被彈劾人員違法或失職之行為情節重大，應依監察法第十四條，主張急速救濟者，亦不多見，故多在彈劾後依然任官。亦有論者認為該條之急速救濟應對事而言，並不包括二十一條之「先予停職或為其他急速處分」在內。若然則又有法律解釋或修法之必要。
甚多案件被彈劾人員為政務官，彈劾之結果僅有撤職與申誡二者，公懲會常以撤職之處分過重或公懲會受理時已經離職，僅能以申誡處分，彈劾之效力大打折扣。
監察院辦理糾舉彈劾案件注意事項第十六條，已退休之公務員，如發現其在職期間有違法失職情事，仍應依法彈劾，移付懲戒。但依公務員懲戒法第七條「公務員因案在公務員懲戒委員會審議中者，不得資遣或申請退休。其經監察院提出彈劾案者，亦同。」若被彈劾人在彈劾案前退休，不能追繳其退休金，懲戒更是毫無效果。
公務人員退休法第十一條喪失其領受退休金之原因僅限「一、死亡。二、褫奪公權終身者。三、動員戡亂時期終止後，曾犯內亂、外患罪，經判刑確定者，或通緝有案尚未結案者。四、喪失中華民國國籍者。」經彈劾而受懲戒並非喪失領受退休金之原因，更無庸論追繳其退休金。就此部分尚須修正「公務人員退休法」，方能將此不合理現象納入規範。

八、 囑託搜索扣押
修訂監察法第二十八條
「調查人員必要時，得知會當地政府法院或其他有關機關協助。
調查人員於調查證據遭遇抗拒或為保全證據時，得通知警察當局協助，作必要之措施，監察委員得囑託應受保全證據所在地之法官、檢察官或司法警察行之。」

目前之監察院固有依法監察調查之權，但在調查人員於調查證據遭遇抗拒或為保全證據時，仍必須有完整之程序以實行強制處分。以五權分立之制強制處分，仍分由行政與司法兩權行使，通知警察當局協助，仍然完成必要之措施。因此，宜增加監察委員囑託應受保全證據所在地之法官、檢察官或司法警察等文字以求周全。

九、 虞逃規範之增訂
修訂監察法第二十九條
「調查人員在調查案件時，如認為案情重大或被調查人有逃亡之虞者，得通知海岸巡防署、檢察署、入出國及移民署或當地警憲當局協助，予以適當之防範。
調查人員在調查案件時，證人、鑑定人、通譯於案情有重要關係之事項，供前或供後具結，而為虛偽陳述者，適用刑法第一十章偽證及誣告罪之規定。」

調查人員在調查案件時，如認為案情重大或被調查人有逃亡之虞，依現行法得通知當地警憲當局協助，予以適當之防範。但現今體制改動，海岸巡防署、入出國及移民署均已分別設立，宜明文加以訂立，以求明確。

十、 準偽證罪之訂定
修訂監察法第二十九條
「調查人員在調查案件時，如認為案情重大或被調查人有逃亡之虞者，得通知海岸巡防署、檢察署、入出國及移民署或當地警憲當局協助，予以適當之防範。
調查人員在調查案件時，證人、鑑定人、通譯於案情有重要關係之事項，供前或供後具結，而為虛偽陳述者，適用刑法第一十章偽證及誣告罪之規定。」

監察委員之彈劾、糾舉等權之行使影響重大，苟因調查期間，有不實之證言誤導調查結果，對受彈劾、糾舉之人常造成無法彌補之傷害。為免此弊害，宜適用刑法第一十章偽證及誣告罪之規定，以制度善加防範。調查人員在調查案件時，應命證人、鑑定人、通譯於供前或供後具結，於案情有重要關係之事項為虛偽陳述者，依刑法偽證及誣告罪懲處。


十一、 囑託詢問
修訂監察法第三十條
「監察院於必要時，得就指定案件或事項，委託其他機關調查，各機關接受前項委託後，應即進行調查，並以書面答復。
受詢人經合法通知，無正當理由不到場者，除將其事由記明筆錄外，監察委員得囑託受詢人所在地之法官、檢察官或司法警察行之。」

監察院無拘提之權，目前之規訂得於必要時，就指定案件或事項，委託其他機關調查。但目前監察法第三十條之規定委託調查之意涵過於籠統，應予明確。故受詢人經合法通知，無正當理由不到場時，監察委員得囑託受詢人所在地之法官、檢察官或司法警察為訊問，倘若受詢人仍不到場，法官、檢察官或司法警察當可依刑事訴訟法之規定，採行強制處分。


監察院歷任院長均為經綸飽學，歷練豐富，且為風骨端直之士。其中王作榮先生任期不長，然對憲法增修之後監察法制之建立，厥功至偉。先生以「強化監察權以整飭官箴澄清吏治」為主題召開座談，是有深意，特撰拙文以應。