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咋觸集撲浪

2008年12月27日 星期六

憑什麼監察院不能監督檢察官 ?

監察與審判及檢察之分際(初稿 待增修)
民國四十二年的一期<建設雜誌>登有司法行政部部長林彬一段演講辭,談到監察院不該向法官調閱卷宗和查詢案情。林彬部長說:「五權分立重在分工,而不在互相制衡。監察院當然不能侵越其他治權的範圍,而影響政府權力的運行。尤其監察權和司法審判權,一在糾彈違法,審究行責任,一在檢舉犯罪,判明刑事責任,其職權各有專司,原屬並行不悖。倘案件已在司法機關偵察審理中,除承辦人員本身有違法失職者外,監察機關即可不必使有影響。例如向法院調閱卷宗,向承辦推檢查問處理案件之意見等等,足以影響司法程序之進行。」
林彬部長的真意是在拒絕監察院對法官行使調查權。陶百川先生深恐林部長矯枉過正,特在五月十二日監察院一次院會中,公開發表意見,請林部長注意。陶百川先生說:「監察院當然不是法院,不得參與審判。如有監察人員對法官要求某案應如何判法,法官自可置之不理。但事實上不會有這種事情。監察人員到法院去調閱案卷,查詢案情,都是因為有人控告有關法官違法失職或枉法瀆職。監察院為調查真相,以便決定該法官應否負法律責任,應否予以糾彈,有時自不能不調閱案卷,查詢案情。如果法官一律拒絕,監察院如何對法官行使監察權,希望雙方都不要矯枉過正。」
但是林部長仍在六月下旬簽呈行政院,攻擊監察人員,行政院在八月十六日令飭司法行政部可以拒絕監察人員的調查。該部轉令所屬遵照辦理。茲錄令文於下:
一、 前據該院院長本年六月十六日呈內牘字第三二七號暨該首席檢察官同年六月十二日簽呈,以近來監察院監察委員對各院推檢承辦案件,常於訴訟進行中有調閱案卷查詢案情,甚至作成筆錄強令簽名等情,致妨礙司法權之行使,請轉呈行政院迅賜補救,以維法治等情。當經據情轉呈核示。
二、 茲奉行政院四十二年八月十八日臺(法)四八0二號令知,經提出八月六日第三0三次院會決議,飭各級司法人員善守司法獨立之精神,凡在偵查或審判中之案件,認為依法不能接受監察人員之調閱案卷查詢案情者,應堅守立場,必要時請示上級處理。希即轉行遵照等因。
三、 查憲法第八十條規定法官依法獨立審判,不受任何干涉,法律明定檢察權對法院行使及偵查應守秘密,凡此均表示推檢之執行職務有其獨立之立場,凡偵查審判之案件不得接受任何人之非法干涉,其為國家利益應秘密之事項,更有絕對保秘之義務,不得向任何人有所洩漏。深望各法院審檢人員均能善體院令意旨,堅守立場,益奮忠勤,為國服務。法治前途,實深利賴。奉令前因,合行令希遵照
並轉飭所屬一體切實遵照。
部長 林 彬。

陶百川先生當時擔任監察院司法委員會的召集人,擬具「關於行政院及司法行政部命令應向行政院查詢事項」,提會通過。但監察院函到行政院之後,行政院長陳誠,對上述查詢事項置之不覆。
俞鴻鈞院長上臺之後,行政院才派了幾位政務委員與監察委員們商談,於民國四十四至四十五年元月間,由行政院、司法院與監察院三院派員會商此項問題,作成第一次會議。紀錄如下:
時間:四十四年十一月十一日上午十時
地點:中山北路監察院圖書資料室
陶監察委員百川:行政院在四十二年八月四日舉行了一次審查會議,通過審查意見如下:
「經就法律與事實詳加研究,僉以法官依據憲法,獨立審判,為司法獨立精神之所在。監察人員對於案件審理,加以詢問,調查調卷,或對審判結果認為違法不當而提出糾舉,亦係憲法及監察法所明訂。其對於司法機關行使調查權,並無例外規定。為求問題漸獲解決,似宜採逐案處理之方式,就某一案件之被調查,認為確有干涉司法之具體事實,由司法行政部詳細報院,再由院審酌處理,尋求改進。由此逐案解決之具體事實,演為兩權行使之適當分際。
基於以上審查結論,擬由院令行轉飭各級司法人員(推檢為限),善守司法獨立之精神,注意案件性質,認為依法應守秘密,不能接受監察人員之調閱案卷查詢案情者,應堅守立場,必要時請示上級處理。」
這個審查意見,經行政院第三0三次會議決議:「照審查結果由院令飭司法行政部照辦。」
不過後來行政院給司法行政部的命令中,卻刪去了「注意案件性質」字樣,而增加了「凡在偵查中或審判中之案件」,「應守秘密」的這個限制條件,也給刪去了。監察院司法委員會乃推王文光委員、張岫嵐委員和陶百川委員生三人,到行政院與張厲生副院長晤商補救辦法。
當時審檢尚未分立,高等法院以下之各法院與各級檢察署均屬司法行政部。司法行政部部長谷鳳翔說,兩年來監察人員到法院查案,並未發生爭論。不過司法行政部那個命令是一件正式公文,存在各法院的檔案裡,各法院有執行的義務。法官(時稱推事)與檢察官檢是否可以依據那個命令拒絕監察人員的調查?仍有澄清的必要。
其後行政院將審查意見第一段酌改如下:
「查法官依據憲法,獨立審判。為司法獨立精神之所在。」監察人員對於案件審理加以詢問調查及調卷,或對審判結果認為違法失職而提案糾彈,亦係憲法及監察法所明訂,其對於司法機關行使調查權,並無例外規定,司法人員自不得任意拒絕。至若某一案件之被調查,認為確有干涉司法之具體事實,應由司法行政部詳細報院,再由院審酌處理,尋求改進。」

行政院政務委員田炯錦亦依司法行政部所擬,作成「研討意見」的草案。全文如下:
「法官依法獨立審判,監察院依法行使監察權,在憲法各有其依據。為求監察權之行使不致影響司法之尊嚴,凡訴訟案件尚在進行中,監察院當盡量避免對承辦人員或其監督長官實施調查。但若有顯著事實足證承辦人員有枉法瀆職之故意,需要緊急措施者,監察院於不影響偵查或審判之範圍內。似可斟酌情形,實施調查。」
但陶百川委員認為「被調查人不得拒絕」是關鍵所在,很是重要。乃建議更動的文字:
「查法官依法獨立審判,監察院依法行使監察權,在憲法各有其依據。為求監察權之行使,不致影響審判獨立,監察院自可儘量避免對於承辦人員在其承辦期間實施調查,但如認承辦人員有違法失職,需要即加調查者,監察院自得斟酌情形,加以調查。被調查人不得拒絕。」

司法行政部常務次長查良鑑先生認為,可以就陶百川委員的修正意見加以研究,改為「為求監察權之行使,並維護司法之尊嚴」。最後加上一句「承辦人員不得拒絕」,查次長覺得似乎太多刺激,也不太好。
司法院秘書長王煥:剛才陶委員修改的稿子,我們司法院方面大致認為很好,現在再參酌各位的意見,將陶委員的修正文字擬略加修改。修改文字如下:
「查法官依法獨立審判,監察院依法行使監察權,在憲法各有其依據。為求監察權之順利行使,兼能維護司法獨立的精神,監察院自可儘量避免對於承辦人員在其承辦期間實施調查。但如認承辦人員有枉法失職之具體事實,需要即刻調查者,自得斟酌情形,實施調查。」

對正在偵查或審理中案件監察院能否調查此一爭論,三院終於達成協議。就此協議之內容以觀,「監察院自可儘量避免」,係對偵查或審理中之檢察官或法官為糾彈對象而言。苟若擴大解釋,則任何檢察官或法官在退休或優遇之前均儘量避免調查,豈不怪哉?

監察法施行細則因此於第二十七條規定:
「調查案件被調查人之同一行為在刑事偵查或審判中者,不停止調查。但其行政責任應以犯罪成立與否為斷而認為有必要者得停止調查。
偵查或審判中案件承辦人員,與該承辦案件有關事項,在承辦期間,應盡量避免實施調查。但如認為承辦人員有貪污瀆職或侵犯人權情節重大,需要即加調查者,仍得斟酌情形,實施調查。」

監察權與偵查或審判分屬憲法權限中之三者,並非互相排斥而不得並存。尤以近日,各界對司法是否獨立公正運作疑慮甚多,為維持司法不受干擾,並為督察司法之怠惰或偏頗,更無限制監察權介入之理。


本文之資料主要採自<為法治呼號/陶百川著/民81(陶百川全集;4)>

2 則留言:

水墨縱橫 提到...

李大律師,今天的監察院,當然可以監督檢察官,連法官都可以彈劾了,何況是個檢察官, 但是,我要問,如此的權力卻被王聖人一個人主觀去評論何為首案,何為末案,司法公平才是最重要, 雖然扁案是有個Extrodinary Circumstances,但是該做的不該做的, 本來就要分別, 否則有如我之前說的, 不懂得, 到了最後還是不了解....

但我到現在還是認為監察權應該在立法院,在內閣制的國家,如果2/3的民意代表認為某案例無法符合民意, 可以用提案的方式改變判決,有如美國當時要改變憲法讓婚姻定義為一夫一妻,但是不到67票,如果有67票,50州內的同性婚姻判決將全部無效....

而檢察官如果會有嚴重的超出獨立施行職權的情況下, 監察院當然可以調查,這個不是施壓,而是對事情的了解,難道監察委員也不可以查翻筆錄嗎?當然可以, 所以,當這種事情發生, 監察委員還有立法委員們, 本來就可以在不公平的判決下來之前去遏止濫權的檢察官~~

俠客 提到...

多謝指教!
監察法第十二條規定「監察院院長對於彈劾案,不得指使或干涉。」目的就在防止監察院長以主觀介入。
以我四個月的觀察,監察機制獨立於立法院之外可能比較好。理由有二:監察委員不宜再有服務選民的觀念,我在院裡主張各委員應迴避本籍,至今聽者藐藐。尤其以立法委員出身者,問題比較顯著。其二,以現今制度立法委員之水準可能不符監察權行使之必要。
目前的監察權,未注意傳統監察制度,秩卑權重,以小劾大等關鍵,必須改進。請參閱本部落格中「強化監察權-----兼論監察法之修正」一文。