憑什麼監察院不能監督檢察官 ?

監察與審判及檢察之分際(初稿 待增修)
民國四十二年的一期＜建設雜誌＞登有司法行政部部長林彬一段演講辭，談到監察院不該向法官調閱卷宗和查詢案情。林彬部長說：「五權分立重在分工，而不在互相制衡。監察院當然不能侵越其他治權的範圍，而影響政府權力的運行。尤其監察權和司法審判權，一在糾彈違法，審究行責任，一在檢舉犯罪，判明刑事責任，其職權各有專司，原屬並行不悖。倘案件已在司法機關偵察審理中，除承辦人員本身有違法失職者外，監察機關即可不必使有影響。例如向法院調閱卷宗，向承辦推檢查問處理案件之意見等等，足以影響司法程序之進行。」
林彬部長的真意是在拒絕監察院對法官行使調查權。陶百川先生深恐林部長矯枉過正，特在五月十二日監察院一次院會中，公開發表意見，請林部長注意。陶百川先生說：「監察院當然不是法院，不得參與審判。如有監察人員對法官要求某案應如何判法，法官自可置之不理。但事實上不會有這種事情。監察人員到法院去調閱案卷，查詢案情，都是因為有人控告有關法官違法失職或枉法瀆職。監察院為調查真相，以便決定該法官應否負法律責任，應否予以糾彈，有時自不能不調閱案卷，查詢案情。如果法官一律拒絕，監察院如何對法官行使監察權，希望雙方都不要矯枉過正。」
但是林部長仍在六月下旬簽呈行政院，攻擊監察人員，行政院在八月十六日令飭司法行政部可以拒絕監察人員的調查。該部轉令所屬遵照辦理。茲錄令文於下：
一、 前據該院院長本年六月十六日呈內牘字第三二七號暨該首席檢察官同年六月十二日簽呈，以近來監察院監察委員對各院推檢承辦案件，常於訴訟進行中有調閱案卷查詢案情，甚至作成筆錄強令簽名等情，致妨礙司法權之行使，請轉呈行政院迅賜補救，以維法治等情。當經據情轉呈核示。
二、 茲奉行政院四十二年八月十八日臺（法）四八0二號令知，經提出八月六日第三0三次院會決議，飭各級司法人員善守司法獨立之精神，凡在偵查或審判中之案件，認為依法不能接受監察人員之調閱案卷查詢案情者，應堅守立場，必要時請示上級處理。希即轉行遵照等因。
三、 查憲法第八十條規定法官依法獨立審判，不受任何干涉，法律明定檢察權對法院行使及偵查應守秘密，凡此均表示推檢之執行職務有其獨立之立場，凡偵查審判之案件不得接受任何人之非法干涉，其為國家利益應秘密之事項，更有絕對保秘之義務，不得向任何人有所洩漏。深望各法院審檢人員均能善體院令意旨，堅守立場，益奮忠勤，為國服務。法治前途，實深利賴。奉令前因，合行令希遵照
並轉飭所屬一體切實遵照。
部長 林 彬。

陶百川先生當時擔任監察院司法委員會的召集人，擬具「關於行政院及司法行政部命令應向行政院查詢事項」，提會通過。但監察院函到行政院之後，行政院長陳誠，對上述查詢事項置之不覆。
俞鴻鈞院長上臺之後，行政院才派了幾位政務委員與監察委員們商談，於民國四十四至四十五年元月間，由行政院、司法院與監察院三院派員會商此項問題，作成第一次會議。紀錄如下：
時間：四十四年十一月十一日上午十時
地點：中山北路監察院圖書資料室
陶監察委員百川：行政院在四十二年八月四日舉行了一次審查會議，通過審查意見如下：
「經就法律與事實詳加研究，僉以法官依據憲法，獨立審判，為司法獨立精神之所在。監察人員對於案件審理，加以詢問，調查調卷，或對審判結果認為違法不當而提出糾舉，亦係憲法及監察法所明訂。其對於司法機關行使調查權，並無例外規定。為求問題漸獲解決，似宜採逐案處理之方式，就某一案件之被調查，認為確有干涉司法之具體事實，由司法行政部詳細報院，再由院審酌處理，尋求改進。由此逐案解決之具體事實，演為兩權行使之適當分際。
基於以上審查結論，擬由院令行轉飭各級司法人員（推檢為限），善守司法獨立之精神，注意案件性質，認為依法應守秘密，不能接受監察人員之調閱案卷查詢案情者，應堅守立場，必要時請示上級處理。」
這個審查意見，經行政院第三0三次會議決議：「照審查結果由院令飭司法行政部照辦。」
不過後來行政院給司法行政部的命令中，卻刪去了「注意案件性質」字樣，而增加了「凡在偵查中或審判中之案件」，「應守秘密」的這個限制條件，也給刪去了。監察院司法委員會乃推王文光委員、張岫嵐委員和陶百川委員生三人，到行政院與張厲生副院長晤商補救辦法。
當時審檢尚未分立，高等法院以下之各法院與各級檢察署均屬司法行政部。司法行政部部長谷鳳翔說，兩年來監察人員到法院查案，並未發生爭論。不過司法行政部那個命令是一件正式公文，存在各法院的檔案裡，各法院有執行的義務。法官（時稱推事）與檢察官檢是否可以依據那個命令拒絕監察人員的調查？仍有澄清的必要。
其後行政院將審查意見第一段酌改如下：
「查法官依據憲法，獨立審判。為司法獨立精神之所在。」監察人員對於案件審理加以詢問調查及調卷，或對審判結果認為違法失職而提案糾彈，亦係憲法及監察法所明訂，其對於司法機關行使調查權，並無例外規定，司法人員自不得任意拒絕。至若某一案件之被調查，認為確有干涉司法之具體事實，應由司法行政部詳細報院，再由院審酌處理，尋求改進。」

行政院政務委員田炯錦亦依司法行政部所擬，作成「研討意見」的草案。全文如下：
「法官依法獨立審判，監察院依法行使監察權，在憲法各有其依據。為求監察權之行使不致影響司法之尊嚴，凡訴訟案件尚在進行中，監察院當盡量避免對承辦人員或其監督長官實施調查。但若有顯著事實足證承辦人員有枉法瀆職之故意，需要緊急措施者，監察院於不影響偵查或審判之範圍內。似可斟酌情形，實施調查。」
但陶百川委員認為「被調查人不得拒絕」是關鍵所在，很是重要。乃建議更動的文字：
「查法官依法獨立審判，監察院依法行使監察權，在憲法各有其依據。為求監察權之行使，不致影響審判獨立，監察院自可儘量避免對於承辦人員在其承辦期間實施調查，但如認承辦人員有違法失職，需要即加調查者，監察院自得斟酌情形，加以調查。被調查人不得拒絕。」

司法行政部常務次長查良鑑先生認為，可以就陶百川委員的修正意見加以研究，改為「為求監察權之行使，並維護司法之尊嚴」。最後加上一句「承辦人員不得拒絕」，查次長覺得似乎太多刺激，也不太好。
司法院秘書長王煥：剛才陶委員修改的稿子，我們司法院方面大致認為很好，現在再參酌各位的意見，將陶委員的修正文字擬略加修改。修改文字如下：
「查法官依法獨立審判，監察院依法行使監察權，在憲法各有其依據。為求監察權之順利行使，兼能維護司法獨立的精神，監察院自可儘量避免對於承辦人員在其承辦期間實施調查。但如認承辦人員有枉法失職之具體事實，需要即刻調查者，自得斟酌情形，實施調查。」

對正在偵查或審理中案件監察院能否調查此一爭論，三院終於達成協議。就此協議之內容以觀，「監察院自可儘量避免」，係對偵查或審理中之檢察官或法官為糾彈對象而言。苟若擴大解釋，則任何檢察官或法官在退休或優遇之前均儘量避免調查，豈不怪哉？

監察法施行細則因此於第二十七條規定：
「調查案件被調查人之同一行為在刑事偵查或審判中者，不停止調查。但其行政責任應以犯罪成立與否為斷而認為有必要者得停止調查。
偵查或審判中案件承辦人員，與該承辦案件有關事項，在承辦期間，應盡量避免實施調查。但如認為承辦人員有貪污瀆職或侵犯人權情節重大，需要即加調查者，仍得斟酌情形，實施調查。」

監察權與偵查或審判分屬憲法權限中之三者，並非互相排斥而不得並存。尤以近日，各界對司法是否獨立公正運作疑慮甚多，為維持司法不受干擾，並為督察司法之怠惰或偏頗，更無限制監察權介入之理。


本文之資料主要採自＜為法治呼號/陶百川著/民81（陶百川全集；4）＞

特偵組未具體求刑的真正原因

971121李復甸委員九十七年巡察法務部發言
壹、檢察官無審判之職權不宜具體求刑

基於檢察官與法官刑事訴訟制度地位之不同、職司不同，對法律適用及制度設計亦有不同，檢察官在刑事訴訟的制度下，作為偵查主體，指揮監督司法警察官及司法警察偵查犯罪，並為起訴或不起訴等等之決定。在訴訟中，檢察官則扮演訴訟當事人之角色，負責對其起訴之犯罪事實舉證，使法院確信檢察官起訴之犯罪事實為真實。雖刑訴法第264條規定，檢察官起訴書應表明犯罪事實及所犯法條。檢察官對犯罪事實應適用法律之評價，無須表示意見，僅在審判言詞辯論終結前，得就科刑範圍表示意見，其目的在提供法官科刑之參考

第 289條 調查證據完畢後，應命依下列次序就事實及法律分別辯論之：
一、檢察官。
二、被告。
三、辯護人。
已辯論者，得再為辯論，審判長亦得命再行辯論。
前二項辯論後，審判長應予當事人就科刑範圍表示意見之機會。

對犯罪事實之具體求刑係專由法官決定，當事人僅得在法院對起訴案件，具有全面性的認識後，不干擾法院對具體案件之心證時，提出求刑之意見，作為法官之參考，此乃法官獨立適用法律之當然結果。因此，檢察官對犯罪事實起訴時，不應就被告所應受之刑及刑度表達意見。

現行刑訴法僅在例外之情形，即法官審理犯罪事實前，對犯罪事實所應受之法律評價表達意見，即刑訴法第451-1條等規定，都是刑事訴訟制度改採當事人進行主義之配套，即通常程序之例外，為紓減案源所設計之制度。反之，在案件進入通常程序後，則此等例外之作法，即不應適用，檢察官則不得在起訴時就被告之求刑表示意見，惟檢察機關辦理貪污案件應行注意事項、檢察機關辦理重大經濟犯罪案件注意事項、檢察機關辦理性侵害案件應行注意事項，及檢察機關強化追訴危害治安犯罪實施方案績效評比與獎懲要點等行政規則，皆要求檢察官對於犯罪事實之具體求刑表示意見，實有不當之處，法務部應就相關行政規則加以檢討，以符合刑事訴訟制度之設計。



第 451-1 條 （檢察官得為具體之求刑）
前條第一項之案件，被告於偵查中自白者，得向檢察官表示願受科刑之範圍或願意接受緩刑之宣告，檢察官同意者，應記明筆錄，並即以被告之表示為基礎，向法院求刑或為緩刑宣告之請求。
檢察官為前項之求刑或請求前，得徵詢被害人之意見，並斟酌情形，經被害人同意，命被告為左列各款事項︰
一、向被害人道歉。
二、向被害人支付相當數額之賠償金。
被告自白犯罪未為第一項之表示者，在審判中得向法院為之，檢察官亦得依被告之表示向法院求刑或請求為緩刑之宣告。
第一項及前項情形，法院應於檢察官求刑或緩刑宣告請求之範圍內為判決，但有左列情形之一者，不在此限︰
一、被告所犯之罪不合第四百四十九條所定得以簡易判決處刑之案件者。
二、法院認定之犯罪事實顯然與檢察官據以求處罪刑之事實不符，或於審判中發現其他裁判上一罪之犯罪事實，足認檢察官之求刑顯不適當者 。
三、法院於審理後，認應為無罪、免訴、不受理或管轄錯誤判決之諭知者。
四、檢察官之請求顯有不當或顯失公平者。

檢察機關辦理刑事訴訟案件應行注意事項 (民國 97 年 09 月 23 日修正)
一百零一、

提起公訴，除與本案相牽連之犯罪或本罪之誣告罪，得於第一

審辯論終結前之審判期日，以言詞追加起訴外，應以起訴書為

之。

起訴書除應記載本法第二百六十四條第二項所規定之事項外，

對惡性重大，嚴重危害社會治安之犯罪，如認有具體求刑之必

要，應於起訴書中就刑法第五十七條所列情狀事證，詳細說明

求處該刑度之理由；案件於法院審理時，公訴檢察官除就事實

及法律舉證證明並為辯論外，並應就量刑部分，提出具體事證

，表示意見。如被告合於刑法第七十四條之要件者，亦可為緩

刑期間及條件之表示，惟應注意國家當前刑事政策及被告主觀

情形，妥適運用。對於有犯罪習慣之被告，應注意請法院宣告

保安處分，被告有自首、累犯等刑之減輕或加重之原因，以及

應處以沒收、褫奪公權等從刑亦宜併予表明，以促使法院注意

。

起訴書內應記載之事項，如有疏漏，應即依式補正。（刑訴法

二六四、二六五）

檢察機關辦理貪污案件應行注意事項 (民國 97 年 05 月 19 日修正)

五 本條例第八條所定自首或自白減輕或免除其刑之要件，除有自首或自

白之行為外，尚須注意如有所得並自動繳交全部所得財物，因而查獲

其他共犯等要件。偵查中自應予以查明，作為具體求刑之依據。如因

自首並自動繳交全部所得財物，且因而查獲其他共犯應予免除其刑者

，檢察官即應依刑事訴訟法第二百五十二條第九款規定，予以不起訴

處分。

二十一、檢察官以被告涉有本條例第四條至第六條、第十一條、第十五條

罪嫌，如認有具體求刑之必要，應於起訴書中就刑法第五十七條

所列情狀事證，詳細說明求處該刑度之理由，並依情節聲請法院

宣告保安處分；對於併科罰金部分，亦應注意按其犯罪情節及所

得不法利益之價額，請求併科適當之罰金。案件於法院審理時，

公訴檢察官除就事實及法律舉證證明並為辯論外，並應就量刑部

分，提出具體事證，表示意見。

上手銬、理平頭 剝奪羈押中人權

【聯合報╱李復甸／監察委員（台北市)】 2008.12.03

刑事訴訟法本是保障人權的小憲法。羈押則是刑事訴訟期間檢察官強制處分權的一種，俾以完成偵查。羈押僅限於預防逃亡串供湮滅證據或重罪，非予羈押顯難進行追訴之情況，方能聲請法院裁定羈押。世界各國法制莫不均設審前羈押之法制，惟少有對所犯為重罪成為羈押之理由。

近來因陳明文、蘇治芬等人之羈押引發爭議，甚至有廢審前羈押之主張。就人權之衛護兼為偵查效率之考慮，應著手修法。命犯死刑、無期徒刑或最輕本刑為五年以上有期徒刑之重罪，具保、責付或限制住居，如不能具保、責付或限制住居，方得聲請法院羈押，始為合理。

陳水扁上手銬的照片震動全國，甚至喧騰國際。有無必要將國家前元首上手銬？羈押法規定「被告非有事實足認有暴行、逃亡或自殺之虞者，不得施用戒具束縛其身體」，但「臺灣高等法院暨所屬各級法院法警訓練管理與戒護作業應加強注意事項」規定：「提解人犯時，無分犯罪輕重，一律加戴手銬，重刑犯並適切附加腳鐐，以減少脫逃之情事發生。」有無行政命令超逾法律已有爭議，且羈押法實施細則尚規定「解送被告時，應注意其身體及名譽」，就前元首之情況，似不必將其窘境暴露於眾。

更令人驚嘆的是邱義仁被理了小平頭，又引起羈押中人權議論。看守所表示，所內沒有吹風機、加上邱義仁的頭髮披肩，才會勸告並獲得同意後，把他的頭髮理短到「簡樸適度」。簡樸適度出自（75）法監字第12668號法務部函，謂「男性受刑人自其刑期屆滿之日溯至三個月前起，許留簡樸適度之髮型。」邱義仁為羈押法中之被告，並非受刑人，不能適用監獄行刑法之規範。依刑事訴訟法規定之無罪推定原則，羈押中被告當有穿著自備衣飾維持原有儀容之權。羈押法規定「被告得自備衣類」。為何羈押中被告要被規勸剃髮？無非為了管理上的方便，但是因以犧牲人權嗎？

歐美法庭常以希臘蒙目的正義女神手執天平作為司法的象徵。其蒙目的意義便在強調不能以嫌疑人之外表來判斷曲直。試想一個身著囚服，足繫拖鞋腳鐐，光個腦袋的被告，恁你有千個委屈也看似罪犯。因此，允許嫌疑人及被告有權正常衣著，且不能拘束身體，是實踐公平客觀審判的必要條件。

糾正案: 台北市市場處辦理本案士林市場改建工程，猶疑反覆，作業延宕，效率不彰

糾正案文
壹、被糾正機關：台北市政府產業發展局及其所屬市場處。
貳、案　　　由：台北市市場處辦理本案士林市場改建工程，欠缺事前協調，猶疑反覆研議本案改建規劃方向，作業時程不當延宕，辦理公共設施整建更新效率不彰，減損具歷史傳統夜市設施服務大眾之效能，延誤商機；匆促辦理本案施工承攬作業，欠缺通盤考量，導致終止契約須給付承攬人柒佰伍拾萬餘元；復以參佰萬元重新辦理經營評估與營運規劃，致使原已支付規劃設計費用伍佰零貳萬餘元，虛擲浪費，顯有違失。
參、事實與理由：
一、台北市市場處八十八年五月辦理本案士林市場改建工程公開甄選規劃設計作業時，因欠缺事前協調，未充分與攤商及相關單位溝通，致使本案雖於九十一年十一月已領得建造執照，本該循序辦理施工作業，然而竟至九十三年五月，該處依然猶疑反覆於研議確認本案改建「規劃方向」，作業時程不當延宕，辦理公共設施整建更新卻效率不彰，減損具歷史傳統夜市設施服務大眾之效能，延誤商機，顯有違失。
(一)台北市「士林市場」改建基地位於士林區光華段四小段五八五地號，面積為5,710㎡（1,727.3坪），原承租攤商共計五百三十九名，市場經營型態舊制分為全日攤、上午及下午攤等三種。台北市政府為改善舊有士林市場建物老化、市場環境髒亂及周邊交通壅塞等問題，及為促進該地區現代化需求，於八十七年九月函請市場處辦理本案士林市場改建及舊址攤商拆遷補償等事宜，原訂改建期程為八十九年九月至九十二年六月。
(二)本院審計部台北市審計處於九十五年派員稽察本案「士林市場改建工程」，認為：台北市市場處於辦理本案時，涉有「改建市場『經營型態』反覆不定，影響規劃作業時程」之違失。
(三)經查：
１、台北市市場處（組織名稱時稱「台北市市場管理處」，九十六年九月後改制為「台北市市場處」，下同）為辦理本案士林市場改建工程「委任規劃設計監造」事宜，以八十八年五月二十四日北市市三字第8860578000號公告「公開甄選須知」。
(１)依據該「公告」內容略以：「…入選第一名獲得士林市場改建工程規劃設計監造權…設計需求：（一）除應符合有關建築法令及都市計畫規定外，尚需考慮文化資產保護法之規範，同時應以可行性、經濟性、安全性（配合該地區交通流量加強安全措施，及消防避難動線等設備應完善）、實用性及美觀性等為優先設計條件，現代化設計應儘量多設停車空間，並考慮地面停車需求及建物周圍之景觀設計。又市場之設計應特別考慮攤位配置、營運及動線（人車動線需考慮現有之環境，對於商圈內消費者出入口應作妥善處理）、採光、通風、客貨電梯、排水系統、污物處理、垃圾運棄及水電、消防、空調設備；…且建築物之外表造型，以突破一般傳統流俗格局為最高創意原則，帶動都市景觀之革新。（二）本工程應朝向現代化零售市場規劃設計，基地內有市定古蹟（不列入本次規劃設計範圍內），預定1F、2F、3F、4F、5F做市場使用、6F（含）以上作停車場或區民活動中心或其他用途使用，B1F、B2F、B3F、B4F作停車場兼防空避難及受電、變電、消防、空調機械等設備使用，市場之樓梯、門廳、走道均需依建築法規之規定設置。…」。
(２)可見：台北市市場處於八十八年五月初次辦理本案「委任規劃設計」公開徵選時，已提列本案相關「設計需求」。
<１>並強調：「『市場設計』應特別考慮『攤位配置』、『營運』及『動線（人車動線需考慮現有之環境，對於商圈內消費者出入口應作妥善處理）』、客貨電梯…」。
<２>且指示「各樓層用途分配」概況為：「1F至5F做市場使用，6F以上作停車場或區民活動中心或其他用途使用，B1F至B4F作停車場兼防空避難及設備空間使用」。
<３>因此，市場處於最初公開徵選本案規劃設計單位時，已有預見「市場設計」本身的特殊要求，須特別考慮「攤位配置」、「營運」、「動線」、「客貨電梯」、「樓層用途分配」等需求，且按其指示：「本工程應朝向現代化零售市場規劃設計」，本案「量體」（樓層數）預計達地面六層以上。
２、經評選後，由王騰建築師事務所於八十八年六月取得本案規劃設計權。
３、查據台北市市場處九十年五月三十日簽：
(１)該簽（由該處第三科負責承辦本案工程事項）略以：「一、本處於八十九年四月二十五日擬定之士林市場改建工程（主體改建工程）期程圖，預定於本（九十）年五月完成都市設計審議，六月請領建造執照，並於十二月底前完成發包訂約作業，九十一年一月工程動工。二、本處分別於八十八年十二月八日、九十年三月一日及九十年五月三日召開三次士林市場主體改建工程規劃設計說明會，研商改建事宜，惟士林市場五百三十九攤商之營業類種、攤位數遲遲無法定案，致嚴重影響工程規劃進度，恐無法依預定進度完成士林市場改建之規劃、都審、請照、發包等作業，且士林市場臨時攤棚新建工程，亦因營業種類、攤位數等問題，影響工程進度。三、本案擬請一科儘速提供士林市場攤位營業類種及攤位數，俾利士林市場改建工程規劃作業進行及臨時攤棚工程順利完成…並於一科確定需求後函知建築師進行規劃作業。」。
(２)可見：該處於八十八年六月完成委任規劃設計後，曾於八十八年十二月八日、九十年三月一日及同年五月三日，分別召開三次本案改建工程「規劃設計」說明會，卻因該市場舊址原有五百三十九位攤商對於改建後之「營業種類」及擬重新設置「攤位數量」等有爭議，而使規劃設計遲遲無法定案，甚至連士林市場「臨時攤棚」新建工程，同樣亦因擬安置「營業種類」與「攤位數量」等問題而影響工程進度。
(３)故，自八十八年六月本案辦理完成徵選委任規劃設計單位起，遲至九十年五月三十日，已耗時約二年，本案卻仍因預計改建後之「營業種類」及擬重新設置「攤位數量」等爭議意見而仍停滯於「規劃設計『需求』研討」階段。
(４)然而，市場處於前揭八十八年五月二十四日本案最初公告「公開甄選規劃設計須知」時，卻早已提列本案相關「設計需求」，並據此評選競圖設計優劣，方由入選第一名者取得本案規劃設計權。但至九十年五月三十日，耗時二年，本案卻逆向返回原點，重新研討「規劃設計『需求』事項」，顯見該處辦理本案最初公告「甄選須知」時，所提列「設計需求」，並未與相關攤商充分溝通，該處內部不同業務執掌的第一科與第三科之間，亦欠缺事前協調。因此，該處辦理本案最初「公開甄選規劃設計」作業，實有瑕疵。
４、該處復於九十年九月四日再辦理本案第四次「規劃設計」說明會；宕至九十年十月十二日方以該處北市市三字第9061591400號函王騰建築師事務所，儘速將本案依程序提送都市設計審議。
５、台北市政府都市發展局嗣後分別於九十年十一月七日及二十二日、九十年十二月十三日等數次召開本案都市設計審議相關會議，於九十一年七月三十日本案都市設計審議准予核備。
６、本案規劃設計單位即王騰建築師事務所嗣於九十一年九月五日函知市場處，已於同年月日向市府建管處辦理建照掛號。案經建管處審查後，於九十一年十一月七日核准本案九一建字第零參肆貳號「建造執照」。
(１)依據本件「建造執照」登載，本案坐落於市場用地，為一棟地上四層地下三層、鋼骨鋼筋混凝土造建築物。規定開工期限自領照日起六個月內開工，規定竣工期限自申報開工日起二十四個月內竣工。
(２)因之，本案自八十八年五月二十四日辦理公開徵選委任規劃設計起，至九十一年十一月七日核准「建造執照」止，已歷時約三年五個月。
７、本案既已於九十一年十一月領得「建造執照」，即顯示相關規劃設計圖說業經核准，得據以施工。然而，查據該處九十三年五月二十日簽，主旨卻仍謂：「為確認士林市場主體改建工程『規劃方向』，擬向士林市場五百三十九名攤商作安置意願調查表」。
(１)按前揭本院調查可知，本案曾自八十八年六月完成委託規劃設計起，已耗時約二年，宕至九十年五月三十日，仍停滯於「規劃設計」之「營業種類」及「攤位數量」等「需求研討」階段。嗣經辦理數次規劃設計說明會及歷經都市設計審議與建照審查後，方於九十一年十一月領得「建造執照」。本案改建工程尚未開工，僅僅耗費在辦理「規劃設計」暨「申請許可」等作業階段，已歷時達三年五個月。
(２)但既然相關規劃設計圖說終已獲核准，本該據此辦理後續施工作業，豈知竟至九十三年五月二十日，該處仍猶疑反覆於研議「確認本案改建『規劃方向』」，顯屬不當。
８、因此，時任台北市市場處第三科科長劉利樑（於八十七年六月一日至九十年十二月十六日任職期間，負責本案最初規劃設計相關事項），經該處九十七年第八次考績委員會決議：因「辦理本案工程設計規劃時程延宕，懈怠職務」，記申誡一次（九十七年五月十三日北市市人字第09730771700號獎懲函參照）。
(四)可知：
１、台北市市場處於八十八年五月初次辦理本案公開徵選委任規劃設計單位時，已提列本案相關「設計需求」，據此評選優劣，方由設計競圖入選第一名者取得本案規劃設計權。
２、但至九十年五月，已耗時二年，本案卻因攤商對於改建後之「營業種類」及擬重新設置「攤位數量」等有爭議，而使規劃設計遲遲無法定案，全案須針對「規劃設計『需求』事項」重新研討，逆向返回原點，顯見該處最初公告「甄選須知」所提列「設計需求」，並未充分與攤商及相關單位溝通，作業欠缺事前協調，該處辦理本案最初「公開甄選規劃設計」作業，確有瑕疵。
３、嗣經辦理數次規劃設計說明會及歷經都市設計審議與建照審查後，方於九十一年十一月領得「建造執照」，本案辦理「規劃設計」暨「申請許可」，已耗時約三年五個月。且相關規劃設計圖說既然終獲核准，即應據此辦理後續施工作業；豈知，竟至九十三年五月二十日，該處仍猶疑反覆於研議「確認本案改建『規劃方向』」，顯有違失。
４、本案士林市場為具有悠久歷史、人潮眾多之傳統夜市，該處辦理本案改建工程卻不斷延宕作業時程，辦理公共設施整建更新卻效率不彰，減損具歷史傳統夜市設施服務公眾之效能，亦延誤商機，實屬不當。
二、台北市市場處為避免原領建照逾開工期限而作廢，於建築基地尚與占用戶訴訟中，即匆促辦理施工承攬招標。嗣承攬人於九十三年二月函促市場處謂「儘速將基地上違建物拆除，交付該公司進場施作，否則將終止契約」時，市場處卻又未考量其已確獲法院於九十三年一月告知將於同年三月即可辦理拆屋還地強制執行，該處本可與承攬人積極協調稍待法院執行後，屆時自可循序開展工進，然卻未謀積極因應，空耗時日，導致終止契約並須給付承攬人柒佰伍拾萬餘元，顯見該處辦理本案施工承攬作業，欠缺通盤考量，進退失據，實有違失。
(一)本院審計部函報：台北市市場處辦理本案士林市場改建工程，涉有「未積極辦理占用戶拆遷作業，影響後續工程施作」之違失。
(二)經查：
１、按建築法第五十四條第一項及第二項規定略以：「起造人自領得建造執照或雜項執照之日起，應於六個月內開工；並應於開工前，會同承造人及監造人將開工日期…申請該管主管建築機關備查。」、「起造人因故不能於前項期限內開工時，應敘明原因，申請展期。但展期不得超過三個月，逾期執照作廢」。
２、台北市市場處於八十八年六月起，委任王騰建築師事務所負責辦理本案台北市士林市場改建工程規劃設計監造業務。嗣歷經都市設計審議及建築許可審查後，於九十一年十一月七日核准本案九一建字第零參肆貳號「建造執照」，同年月二十六日領取本件建照。
(１)按前揭建築法第五十四條第一項規定，起造人應於領照後六個月內、即九十二年五月二十六日前，辦理開工。惟，查據該處（第三科）九十二年六月十二日簽，謂：「本案因多次召開設計說明會均未能定案，致無法辦理上網公告作業，本科業將開工期限延展三個月至九十二年八月二十六日。」故，本案業已依同法條第二項規定，開工展期三個月。
(２)但，若逾九十二年八月二十六日仍未開工，依上揭建築法規定，本案建照將作廢。因此，該處（第三科）乃以本件九十二年六月十二日簽，檢陳本案「建築工程施工預算書暨投標須知補充說明書、工程合約書、施工圖、施工規範」等文件，擬請准辦理本案「施工承攬招標」作業。
<１>該簽說明略謂：「…二、本處興辦『台北市公有士林市場改建工程』，規劃設計興建地下三層、地上四層鋼骨鋼筋混凝土建築物，地下二、三層作停車場使用，地下一層、地上一、二、三層作市場使用，地上四層為管理辦公室，總工程費631,324,260元。三、本案都市設計審議於九十一年七月三十日核備，九十一年十一月二十六日領得建造執照，惟本案因多次召開設計說明會均未能定案，致無法辦理上網公告作業，本科業將開工期限延展三個月至九十二年八月二十六日。四、本次建築工程發包預算金額為533,521,902元，依政府採購法規定係屬巨額採購，須辦理招標文件公開閱覽，等標期二十八天，為免本案建照超過開工期限作廢，須於九十二年八月二十六日前順利發包並完成開工程序」。
<２>可見：該處於本案設計圖說業經核准並領得建照後，卻仍一再召開設計說明會而徒使本已獲建築許可之圖說橫生爭議，致無法辦理工程發包，因而逾領照後六個月仍無法開工，而需辦理開工展期。嗣又為避免建照逾開工期限而作廢，乃於法規期限屆至前趕辦「施工承攬招標」作業。
(３)爰本案乃於九十二年八月十二日辦理施工承攬開標。投標廠商共九家，審查後九家均符合資格，開標結果由永偉營造工程有限公司得標。本案預算金額533,521,902元，開標底價462,000,000元，決標金額459,000,000元。
３、本案基地位址即台北市士林區光華段四小段五八五地號，依據土地登記簿記載，係台北市所有、市場處為管理機關。然而，本案於辦理基地鑑界時，察覺部分土地遭占用。該處乃於九十一年一月三十一日委任律師向十四名占用戶依民法第七百六十七條請求拆屋還地。
(１)嗣經台灣士林地方法院九十一年十一月二十日第一審判決本案占用人應拆遷地上建物、攤位後，將該基地返還原告即台北市市場管理處（本案民事判決九十一年度訴字第三九二號參照）。占用人上訴二審於九十二年十月二十二日判決敗訴確定。
(２)嗣後，台灣士林地方法院民事執行處以九十三年一月二十七日士院儀九二執如字第4856號函通知市場處，將於九十三年三月二十二日執行本案占用人拆屋還地強制執行（九二年度執字第4856號參照）。
(３)因此，本案於九十二年八月十二日辦理施工承攬開標作業時，本案已由台灣士林地方法院於九十一年十一月二十日第一審判決占用人應拆屋還地，故、本案承攬人非不可得知本案基地遭占用且訴訟繫屬於第二審之事實；而完成施工招標後，市場處於九十三年一月二十七日已獲法院通知，同年三月二十二日將執行本案占用戶拆屋還地強制執行。
４、但，本案承攬人永偉營造工程有限公司卻於九十三年二月二十七日函市場處，要求該處按雙方承攬契約規定，將基地上違建物拆除及其他設施移除，並於函到日起十四日內交付該公司進場施作，否則該公司將終止契約。
(１)按本案「承攬契約」第四十一條規定略以：「（不可歸責於乙方之契約終止或解除）因可歸責於甲方之事由致未能開工、延期開工或無法施工，其時間逾六個月者，乙方得請求甲方辦理開工或繼續施工，如甲方自接獲通知日起逾十四天，仍無法同意乙方開工或繼續施工時，乙方得終止契約…」。
(２)查據承攬人永偉營造工程有限公司九十三年二月二十七日函，說明略以：「一、本公司承攬貴處『台北市士林市場改建工程（建築工程）』，惟就基地中其他設施及違建物未能拆除等因素，致本公司迄今仍無法開工施作。二、上開情形並非本公司可辦理之事項，為此特函請貴處惠予排除。三、如貴處於函到十四日內仍未能排除上開事項，本公司將依合約第四十一條規定終止契約。」。
(３)市場處收受承攬人上開九十三年二月二十七日來函後，於同年三月一日簽請該處處長核示。
<１>該簽說明略以：「二、士林市場改建工程於九十二年八月二十五日訂約，由永偉營造工程有限公司得標，因基地內尚有占用戶未拆除，本案訂約迄今已逾六個月，占用戶仍未拆除，致承商無法向建管處申辦開工勘驗正式施工，雖台北（註：應為士林）地方法院已訂九十三年三月二十二日辦理拆除，惟本工程仍無法於期限內開工。承商依據契約第四十一條…，且本工程因諸多因素造成政策面遲遲無法達成共識，擬同意辦理承商所請終止合約，俟政策確定後再辦理後續作業，並依契約規範辦理相關解約事宜。三、該市場基地內占用戶，原已納入合約工項辦理拆除事宜，現承商辦理終止合約，因拆除在即，為爭取時效，擬請准予另案發包招商（公告金額以下）辦理拆除事宜。」並簽擬辦謂：「一、士林市場改建工程訂約迄今已逾六個月，因基地內占用戶尚未拆除致承商無法向建管單位申辦開工勘驗正式施工，擬請同意承商依契約規範提請終止合約…二、本案占用戶…地方法院已訂於九十三年三月二十二日辦理拆除，因拆除在即，為爭取時效需於93.3.11前完成，擬…另案發包辦理拆除事宜」。本簽由市場處處長批示如擬。
<２>由此簽說明即知，該處顯已欲與承攬人終止合約，於前開函後徒耗十四日，該公司再於同年三月十二日函市場處，依雙方合約第四十一條規定終止契約。市場處並以九十三年三月二十二日復函同意終止合約。並就承攬人申請賠償事件，俟由台北市政府採購申訴審議委員會履約爭議調解，給付該廠商柒佰伍拾萬陸仟肆佰捌拾柒元。
５、因此，市場處時任第三科科長曹世傑（九十一年二月二十二日至九十二年五月十五日任該處期間，主管本案工程事項），經該處九十七年第八次考績委員會決議：以「辦理本案士林市場新建工程，地上物拆遷未排除致得標營造廠解約須重新招標，虛擲公帑，懈怠職務」為理由，記申誡一次。嗣後並由原薦任第八職等科長，調降職務為薦任第七職等股長（台北市市場處九十七年五月十三日北市市人字第09730771700號獎懲函參照）。
(三)可知：
１、本案承攬人於九十三年二月二十七日函促市場處「儘速將基地上違建物拆除，交付該公司進場施作，否則將終止契約」時，市場處已確獲法院於九十三年一月二十七日告知將於同年三月二十二日即可辦理拆屋還地強制執行，該處本可與承攬人積極協調稍待法院執行後，屆時自可循序開展工進，但該處未謀積極因應，空耗時日，導致終止契約須給付承攬人柒佰伍拾萬陸仟肆佰捌拾柒元，顯有違失。
２、且本案於九十二年八月十二日辦理施工承攬開標作業及同年月二十五日訂立承攬契約時，法院早已於九十一年十一月二十日第一審判決占用人應拆屋還地，再由「拆除違建」之工項，已納入此「承攬契約」乙方應負責事項，亦可佐證本案承攬人於雙方訂立承攬契約時，並非不可得知基地已遭占用、訴訟繫屬於第二審之事實。則，乙方得否按「承攬契約」規定，主張「基地遭占用，該公司目前無法進場施作」係屬「可歸責於甲方之事由」終止契約，並非無疑。
３、然而，查據市場處九十三年三月一日簽即知，該處已認為「本案政策面遲遲無法達成共識，擬同意承商所請終止合約，俟政策確定後再辦理後續作業」，顯已無意謀求因應。
４、該處於本案設計圖說業經核准並領得建照後，本應據此辦理後續施工作業，但該處卻仍一再召開設計說明會而徒使本已獲建築許可之圖說橫生爭議，致無法辦理工程發包，因而逾領照後六個月仍無法開工，而需辦理開工展期。嗣又為避免建照逾開工期限而作廢，乃於法規期限屆至前趕辦施工承攬招標作業。訂立承攬契約後，卻又因基地遭占用訴訟中無法交付承攬人進場施作導致終止該承攬契約，該處相關行政行為，欠缺通盤考量，進退失據，實有違失。
三、本案於九十四年十月以參佰萬元重新辦理經營評估與營運規劃，致使前自八十八年六月原已委任規劃設計起，歷經數次說明會及都市設計審議與建照審查後，方於九十一年十一月已耗時約三年五個月，才領得建造執照及其核准設計圖說，均遭廢棄，原已支付規劃設計費用伍佰零貳萬餘元，虛擲空耗，行政行為，洵有違失。
(一)審計部函報：台北市市場處辦理本案，涉有「工程解約後復重行檢討經營型態，肇致原規劃設計費及作業時程虛擲」之違失。
(二)經查：
１、台北市政府產業發展局（組織名稱時稱「建設局」，九十六年九月後改制為「產業發展局」，下同，本簽係由該局市場處承辦）於九十四年六月十三日曾簽擬謂：「有關『台北市公有士林市場主體改建之經營評估與營運規劃推動計畫』擬以新台幣參佰萬元整重新辦理，所需經費申請併入市場發展基金九十四年度決算辦理乙案」層報市長核示。
(１)亦即，於九十四年六月時，本案士林市場主體改建工程，擬以新台幣參佰萬元，重新辦理「經營評估」與「營運規劃」。
(２)該簽說明略以：「一、旨揭計畫係依市長於九十四年一月六 日召開『士林市場改建規劃案簡報』主席裁示：『以往的市場改建均以安置攤商為主，使得理想與實際落差太大造成雙輸的局面，…應著眼於士林市場之實際商機及經營狀況後，再對攤商數作最適當的規劃，應請專業管理顧問公司給予士林市場未來發展的定位，創造一個可大可久商機無限的市場』指示辦理。二、查市府前於九十四年四月八日同意本局以新台幣捌拾萬元整併入市場發展基金決算辦理『台北市公有士林市場改建規劃安置經營評估』在案；本局市場處於九十四年四月二十一日辦理第一次公開評選，因無廠商投標而流標；於九十四年五月十一日辦理第二次公開評選時，由社團法人中華民國公有零售市場權益促進暨發展協會取得優先議價權，並於九十四年五月二十六日辦理議價，因廠商報價高於核定底價且表示無法再減價，因而廢標；另於九十四年六月十三日辦理第三次公開評選，因無廠商投標而流標。三、本案經本局洽詢多家民間管理顧問公司，收集相關資料並經審慎檢討原因後，分析其流標及廢標原因如下：（一）原簽准經費新台幣捌拾萬元整，經業者評估後，因本計畫較複雜且底價偏低無利潤，致廠商投標意願不高，因而三次招標，均流標或廢標。（二）本案經市場處洽詢管理顧問公司表示，本案宜加強評估深度並作更細部規劃，工作項目宜包括市場經營定位分析、經營主體需求建議、市場營運規劃、市場動線規劃建議、攤商安置方案設計及相關配套措施、市場長期營運研析等，且新增之工作項目確屬需要，顧問公司預估所需經費約為新台幣參佰萬元…。五、經調後之計畫工作項目及實施步驟如下：（一）市場經營定位分析…（二）市場營運規劃方案…（三）進行市場動線規劃建議…（四）市場長期營運相關課題…六、本計畫預期目標：（一）釐定士林市場定位及政策執行方向，加速市場轉型，提升市場營運績效及競爭力，並活化市場商機。（二）利用實地操作的方法，加以分析研究，並提出分析報告，作為士林市場改建後營運轉型等政策需求時重要參考依據。（三）確立最適量體、最適規劃攤位數、最適業種業態等，給予士林市場未來發展的定位，創造一個現代化及可大可久商機無限的市場。…」。
(３)可見：九十四年期間，本案仍環繞於士林市場「經營定位」分析、經營主體「需求」建議、市場「營運規劃」、市場「動線」規劃建議、「攤商安置」方案設計、市場「長期營運」研析等，屬於「規劃設計『需求項目』研討」階段。
２、然而，本案「士林市場主體改建工程」卻早已於九十一年十一月時完成相關「規劃設計」審查，規劃設計圖說業經審查許可並已領得建照在案。依序查處本案辦理歷程如下分析：
(１)本案自八十八年六月委任建築師規劃設計起，嗣經辦理數次規劃設計說明會及歷經都市設計審議與建照審查後，於九十一年十一月核准「建造執照」，為辦理「規劃設計」暨「申請許可」，耗時約三年五個月。
(２)申辦許可期間，該處自九十一年一月起為本案基地遭占用事件向法院訴請占用人拆屋還地，經九十一年十一月二十日第一審判決與九十二年十月二十二日第二審判決勝訴確定後，九十三年三月二十二日完成強制拆除。
(３)然而，於本案已領得建照、相關設計圖說業經核准後，該處卻未展開施工作業，反而因召開設計說明會而徒使已獲許可之設計圖說橫生爭議。延宕至法規期限屆至建照恐將作廢前，方急於九十二年八月辦理施工承攬。
(４)簽訂承攬契約後，又囿於本案基地遭占用事件仍在司法爭訟中，自九十二年八月簽約至九十三年二月，空耗六個月仍無法進場施作，雙方遂於九十三年三月終止契約。
(５)並查據市場處九十三年三月簽擬同意施工廠商終止承攬契約時，卻仍表示：本案「政策面遲遲無法達成共識，擬同意辦理承商所請終止合約，俟政策確定後再辦理後續作業」等語云云。惟，施工承攬人負有「按核准設計圖說施作」之義務，本案既已達施工階段，相關規劃設計早應定案，縱有調整亦僅屬變更設計事項，豈知該處卻於此階段仍執囿本案尚有「政策面遲遲無法達成共識」，此種「經營定位」、「規劃設計需求」等政策面研討，應屬規劃設計前置計畫時應辦之事項，而非已達施工階段之當時應予考慮衡量。
３、因此，由市場處上開九十三年三月簽謂「本案『政策面』遲遲無法達成共識」及前揭九十四年六月簽「以新台幣參佰萬元整，重新辦理本案『經營評估』與『營運規劃』」等語，均可見：市場處確有對於本案經營型態、規劃設計事項，猶疑反覆，虛耗作業時程之事實。
４、嗣為委託專業管理重新辦理本案經營評估與營運規劃，市場處乃於九十四年十月七日評選由天開國際規劃設計顧問有限公司以參佰萬元得標。
５、案經該規劃設計顧問公司與台北市政府相關單位於九十四年十月起多次開會研商後，於九十五年三月提出期末簡報，並於同年四月至六月分別與本案士林區周邊里民及攤商召開數次協調會後，終確定本案經營型態及樓層數為「地面一層及地下二層」。
６、至此，本案前自八十八年六月委任建築師規劃設計起，歷經數次規劃設計說明會及都市設計審議與建照審查後，於九十一年十一月，耗時約三年五個月，方領得「地上四層、地下三層」之建造執照及其核准設計圖說，均已廢棄，原已支付規劃設計費用伍佰零貳萬餘元，亦形同虛擲。
(三)可知：
１、本案於九十一年七月領得建照、已達施工階段時，相關規劃設計早應定案，縱有調整亦僅屬原建照範圍內之變更設計事項。豈知，台北市市場處卻於九十三年三月本案已至「施工」階段時，仍執囿於研討「經營定位」、「規劃設計需求」等，此類實屬「規劃設計前置計畫」階段才應予考慮衡量之事項，確有不當。
２、市場處於九十四年六月簽擬本案「將以新台幣參佰萬元整，重新辦理本案『經營評估』與『營運規劃』」，可見，本案確有對於經營型態、規劃設計事項，猶疑反覆，虛耗作業時程之事實。
３、本案於九十四年十月以參佰萬元交由天開國際規劃設計顧問有限公司重新辦理士林市場改建經營評估與營運規劃，九十五年六月後，終確定本案經營型態及樓層數為「地面一層及地下二層」。至此，本案前自八十八年六月委任建築師規劃設計起，歷經數次規劃設計說明會及都市設計審議與建照審查後，於九十一年十一月已耗時約三年五個月，方領得「地上四層、地下三層」之建造執照及其核准設計圖說，均已廢棄，原已支付規劃設計費用伍佰零貳萬餘元，虛擲浪費，洵有違失。

綜上所述，台北市市場處辦理本案士林市場改建工程，欠缺事前協調，猶疑反覆研議本案改建規劃方向，作業時程不當延宕，辦理公共設施整建更新效率不彰，減損具歷史傳統夜市設施服務大眾之效能，延誤商機；匆促辦理本案施工承攬作業，欠缺通盤考量，導致終止契約須給付承攬人柒佰伍拾萬餘元；復以參佰萬元重新辦理經營評估與營運規劃，致使原已支付規劃設計費用伍佰零貳萬餘元，虛擲浪費，顯有違失。爰依監察法第二十四條提案糾正，移送台北市政府轉飭所屬確實檢討改善見復。




提案委員：李復甸




中 華 民 國 97 年 11 月 19 日

廉政事務興革案補充說明

監察院公職人員財產申報處主管之廉政四法之裁罰，目前由監察委員組成之廉政委員會決定。就此部分周陽山與李復甸委員均認不妥，然二人之處理方式不同。周委員認為應由監察院高階行政人員組成審議會，作成裁決；李復甸委員認為應由廉政處之成員組成。李復甸委員認為「廉政委員會」已無存在之必要；而周陽山委員認為仍應留存作為政策決定之指導單位。

李復甸委員提會之補充意見如次：
憲法明定監察委員之職權範圍，似不及本院公職人員財產申報處主管之廉政四法相關業務。該等業務乃基於四項廉政法律之授權，非屬憲法上監察委員之職權。本院現以監察委員組成「廉政委員會」，用以裁決廉政四法之處分，有逾越憲法規範之嫌。且以監察委員議決處分命令，爭執尙可因申訴之提出，而由院內之訴願委員會決議推翻，層級似有不妥。
建議將相關法規由行政單位執行，包括受理申報、查核、登錄、公告、裁罰等職權之行使，全數回歸公職人員財產申報處。廉政四法之全般業務由公職人員財產申報處綜理，並由本院最高行政首長（即院長）負責監理相關行政業務之執行。
本院公職人員財產申報處宜更名為「廉政處」，於日後修正「監察院組織法」時ㄧ併修正。
裁罰之審議由承辦人員簽辦，經組長、科長、副處長層閱後提會。廉政審議會由財產申報處（廉政處）處長召集，並為會議主席，目的在協調各組之裁罰標準。裁罰之處分令亦由廉政處或廉政審議會名義發出。
綜前所述，現有之「廉政委員會」已無存在之必要，建請裁撤。

強化監察權-----兼論監察法之修正

我國古制將行政、監察、軍事三權並立。秦漢以降，稱御史大夫，設御史臺或臺院、殿院、察院。目的在「糾察官邪，肅正綱紀」；蒙古入主中國，初無御史臺，後因政事廢弛，非但設御史臺「掌糾察百官善惡」之外，尙增加「察政治得失」的功能，連「生民休戚」也要糾察；明清之都察院，掌「正官風」、「劾官邪」、「正法紀」、「雪冤獄」、「恤黎民」、「肅邊政」、「便人民」，職掌範圍愈廣。民國繼起，國父孫中山先生延承古制，分五權。以監察院監視「非違」，察知「越軌」。彈劾違法或失職之人員；糾舉違法或失職之行為；糾正各機關之工作及設施，促其注意改善。簡言之，監察院在職司促進政府之廉與能。

糾察官邪，風聞論事
司法的作用是消極的，保護法律權益不被侵害，不告不理； 監察的作用是積極的，隨時糾察各機關的違失與不法。古以監察制度風聞論事，即非以彈人為限，而包含對事的糾正。漢代御史所察範圍規定有六，稱為六條。六條具體內容是「一條，強宗豪右，田宅逾制，以強凌弱，以眾暴寡；二條，二千石不奉詔書遵承典制，倍公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為姦；三條，二千石不恤疑獄，風厲殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾刻暴，剝截黎元，為百姓所疾，山崩石裂，訞祥訛言；四條，二千石選署不平，苟阿所愛，蔽賢寵頑；五條，二千石子弟恃怙榮勢，請託所監；六條，二千石連公下比，阿附豪強，通行貨賂，割損正令也。」隋襲漢制，設司隸臺，「所掌六條：一察品官以上理政能不。二察官人貪殘害政。三察豪強奸猾，侵害下人，及田宅逾制，官司不能禁止者。四察水旱蟲災，不以實言，枉征賦役，及無災妄蠲免者。五察部內賊盜，不能窮逐，隱而不申者。六察德行孝悌，茂才異行，隱不貢者。」唐設「臺」「殿」「.察」三院，非但糾舉百寮，且巡按州縣。也以六條察事，其一，察官人善惡；其二，察戶口流散，籍帳隱沒，賦役不均；其三，察農桑不勤，倉庫減耗；其四，察妖猾盜賊，不事生業，為私蠹害；其五，察德行孝悌，茂才異等，藏器晦跡，應時用者；其六，察黠吏豪宗兼并縱暴，貧弱冤苦不能自申者。從歷史傳統言，監察御史不僅糾察官邪，更言朝政得失，兼訪民間利病，連「生民休戚」也要糾察。監察權不能僅限於對人之糾彈，尚須兼理對事之糾正。且監察權不宜畫地自限於事後權。此與近年國際之趨勢，若合符節。

秩卑權重，賤得言貴
自漢以降，監察雖貴為三公之一，但御史自古並非大官。御史大夫為御史大夫寺之首長，卻是以副丞相的身分執行監察任務。漢書蕭望之傳：「朝奏事，會庭中，御史大夫差居丞相後 。」漢書朱博傳：「御史大夫，位次丞相，典正法度，以職相參，總領百官，上下相監臨。」監察制度源於法家，管子明法解「群臣之道，下得明上，賤得言貴，故姦人不敢欺。」商君書禁使「吏雖眾，事同體一也。夫事同體一者，相監不可。且夫利異而害不同者，先王所以為保也。」薩孟武教授於「西漢監察制度與韓非思想」一文中，半開玩笑地說明何以使御史戮力以赴事功？曰「餓之」、「餌之」。亦即是賤得言貴，利害不同二者。漢代丞相乃萬石之官，御史大夫僅二千石，部刺史更僅六百石；唐代御史大夫僅正三品，臺院御史為從六品下，殿院侍御史僅從六品下，察院御史皆正八品下。

監察御史能奮身劾奏，不避權要，即因職卑權重，所以奉法激昂。八品小官，縱以奉法劾奏權貴而遭黜免，亦未足惜，反而威名遠播，人人禮敬。因此，寧願奉法失位，也不肯曲法失名。若是劾奏成功，常因此超擢禮遇，一案成名。唐中宗時，方直克己著稱的蕭至忠「劾奏鳳閣侍郎蘇味道贓貪，超拜吏部員外郎。」由八品擢升至從六品上，禮遇若此何不激昂奮進？

糾彈諫諍最是得罪人，若監察一職若品級高身分重，必然愼默取容，再也不肯甘冒捨棄高官厚祿，而得罪權貴。近年，台灣廢省之後，人才培育晉用突然崩斷一階。監察委員得職務之便，巡查中央各部，可嫺習行政歷練；兼撫地方，又可體察民情。最宜遴選青年英俊之士出任監察委員，作為擢拔培訓的人才庫。擔任監察委員若干時日而有表現者，當是出任部長級最為妥適之人選。

修監察法，因應變革
監察權從民國八十三年八月第三次修憲以後，監察委員由總統提名，經國民大會同意任命之。自第二屆起監察院脫離大法官釋字第七十六號解釋範圍，不再與「國民大會、立法院、監察院共同相當於民主國家之國會」。民國八十九年四月第六次修憲因國民大會廢除，監察委員由總統提名，改經立法院同意任命之。民國八十八年九月第五次修正，將總統副總統之彈劾權移至立法院。監察權相關之憲法權源自民國八十三年起迭有更易，惟監察法自民國八十一年至今迄未修正，亟需因應調整。

一、 陽光四法之申報與處罰
修訂監察法第二條
「監察院以監察委員行使彈劾權﹑糾舉權及以各委員會提出糾正案。
依據公職人員財產申報法、 公職人員利益衝突迴避法、政治獻金法、遊說法之規定受理申報，並為相關之行政處分。」

公職人員財產申報法、公職人員利益衝突迴避法、政治獻金法、遊說法申報之受理及相關行政處分，非憲法授權之範圍，應與明定。該等行政處分非屬監察委員彈劾、糾舉及糾正之權限範圍，應由監察院之權屬機關依法為之。目前四法之案件均由公職人員財產申報處調查後，由監察委員組成之廉政委員會作成懲處決議。若受懲處人不服，又將移至訴願會處理。以監察委員組成之委員會作成處分，反由層級在下之訴願會為救濟機構，法律之邏輯似有未妥。監察院處務規程所定之公職人員財產申報處，應依職務範圍之擴大而異其名稱，並為裁處之決定。

二、 現任總統副總統彈劾之調查
修訂監察法第五條
「依立法委員現有總額三分之一以上之申請，得向監察院提出對現任總統﹑副總統彈劾之調查。
監察委員調查後經提調查委員外之監察委員九人以上之審查可決，向立法院提出對總統﹑副總統提出彈劾之調查報告。」
立法院依憲法增修條文之規定，行使對現任總統﹑副總統之彈劾。惟依大法官釋字三二五號解釋，「立法院為行使憲法所賦予之職權，除依憲法第五十七條第一款及第六十七條第二項辦理外，得經院會或委員會之決議，要求有關機關就議案涉及事項提供參考資料，必要時並得經院會決議調閱文件原本，受要求之機關非依法律規定或其他正當理由不得拒絕。」即使為彈劾總統須調閱文件尙須經院會決議，且院會同意須經委員提案，排定議程須經程序委員會議決，若經黨團協商無法達成共識者且有一個月的冷凍條款，極為不便。立法院並無調查之人員，尙乏進行調查之機制。監察院為行使彈劾、糾舉、糾正權等職權，依憲法第九十五條、第九十六條具有調查權，監察院之組織與配屬人力機制，均宜與立法院相互支援。爰依立法院提請大法官解釋之法例，監察院應可依立法委員現有總額三分之一之請求之提請，進行調查作成報告，供立法院提出彈劾之參考。

三、 院長、副院長擔任彈劾之審查
修訂監察法第九條
「彈劾案之審查，應由全體監察委員按序輪流擔任之。
院長、副院長擔任彈劾之審查，依其意願得予停止或減少輪分案件。」

彈劾案之審查，應由全體監察委員按序輪流擔任之。五院之中考試院長非考試委員，固無參與討論決議之權。司法院長為大法官，依法自應出席大法官院會，主持會議並參與討論並作表決。行政院長主持院務會議，經常以裁示作成決定，自無參予討論之爭議。監察院長為監察委員，參與案件之調查與糾彈案件之審議，自為其權利並為其義務。但院長、副院長綜理院務，並監督所屬機關，業務甚為忙碌，應依其意願得減免分案始為合理。


四、 監察院長之指使或干涉
修訂監察法第十二條
「監察委員依法獨立行使職權，監察院院長不得指使或干涉。」

依憲法增修條文第七條第五款之規定「監察委員須超出黨派以外，依據法律獨立行使職權。」監察院長於任何情況下均不得對委員行使職權為指使或干涉。監察法第十二條規定「監察院院長對於彈劾案，不得指使或干涉」。依列舉即是排除（expressio unius est exclusio alterius）之法理，似指監察院院長對於糾舉、糾正與調查案件，尚可指使或干涉。儘管歷來院長均無干預之事，王建煊院長尤其在迴護委員獨立辦案戮力甚深，然以條文之結構殊為不妥。監察委員依法獨立辨案，不受指使或干涉者亦非僅限於彈劾而已。第十二條之文字應修訂為「監察委員依法獨立行使職權，監察院院長不得指使或干涉」。條次亦應移置總則。

五、 監察院長之發言
監察法第十二條規定「監察院院長對於彈劾案，不得指使或干涉」。指使或干涉究竟所指為何？法律並未做任何規定。「指使」一辭更為法條文字所僅見。憲法第八十條「法官須超出黨派以外，依據法律獨立審判，不受任何干涉。」其干涉一辭亦未見法律解釋。惟查大法官解釋如一三七、二一六，均以各機關依其職掌就有關法規為釋示之行政命令，法官於審判案件時，固可予以引用，但不受其拘束。意即法官審判上之法律見解，不受行政機關法律見解之拘束。因此，指使或干涉當作一般認知之文字解釋，舉凡具體之干預，或情境上造成委員議決之一切引導皆包括在內。法院組織法第一○四條「評議時法官應各陳述意見，其次序以資淺者為先，資同以年少者為先，遞至審判長為終。」規定由資淺者先發言，其意義，便以有利全體成員皆能一無顧忌暢所欲言為旨要。監察院長參加會議如何發言，其時機與方式，仍宜注意國人敬重尊長之傳統斟酌為之。

六、 彈劾之急速處分
修訂監察法第十四條
「監察院向懲戒機關提出彈劾案時，如認為被彈劾人員違法或失職之行為情節重大有急速救濟之必要者，得通知該主管長官先予停職或為其他急速處分。
主管長官接到前項通知不為急速救濟之處理者，於被彈劾人員受懲戒時，應負失職責任。」
第二十一條規定「先予停職或為其他急速處分」與第十四條之意旨相同，為原先立法時，誤以第十四條係對物之急速處分，第二十一條係對人之急速處分，故用語有所差別。實則兩者皆包括對人與對物之處置，故宜修正為「急速處分」。

七、 彈劾之效力
監察法第十八條「凡經彈劾而受懲戒之人員，在停止任用期間任何機關不得任用。」但是依公務員懲戒法第一十一條「撤職，除撤其現職外，並於一定期間停止任用，其期間至少為一年。」
司法院對停止適用一節，向來不做統計。惟就司法院網站粗略之檢索（包含再審而重複之計算），撤職有四百一十件，其中並停止任用一年有二百二十九件；停止任用二年有四十七件；停止任用三年有八件；停止任用四年有三件；停止任用五年有五件。略可知公務員懲戒委員會對撤職並停止任用，甚為警慎。
監察院以往對彈劾案認為被彈劾人員違法或失職之行為情節重大，應依監察法第十四條，主張急速救濟者，亦不多見，故多在彈劾後依然任官。亦有論者認為該條之急速救濟應對事而言，並不包括二十一條之「先予停職或為其他急速處分」在內。若然則又有法律解釋或修法之必要。
甚多案件被彈劾人員為政務官，彈劾之結果僅有撤職與申誡二者，公懲會常以撤職之處分過重或公懲會受理時已經離職，僅能以申誡處分，彈劾之效力大打折扣。
監察院辦理糾舉彈劾案件注意事項第十六條，已退休之公務員，如發現其在職期間有違法失職情事，仍應依法彈劾，移付懲戒。但依公務員懲戒法第七條「公務員因案在公務員懲戒委員會審議中者，不得資遣或申請退休。其經監察院提出彈劾案者，亦同。」若被彈劾人在彈劾案前退休，不能追繳其退休金，懲戒更是毫無效果。
公務人員退休法第十一條喪失其領受退休金之原因僅限「一、死亡。二、褫奪公權終身者。三、動員戡亂時期終止後，曾犯內亂、外患罪，經判刑確定者，或通緝有案尚未結案者。四、喪失中華民國國籍者。」經彈劾而受懲戒並非喪失領受退休金之原因，更無庸論追繳其退休金。就此部分尚須修正「公務人員退休法」，方能將此不合理現象納入規範。

八、 囑託搜索扣押
修訂監察法第二十八條
「調查人員必要時，得知會當地政府法院或其他有關機關協助。
調查人員於調查證據遭遇抗拒或為保全證據時，得通知警察當局協助，作必要之措施，監察委員得囑託應受保全證據所在地之法官、檢察官或司法警察行之。」

目前之監察院固有依法監察調查之權，但在調查人員於調查證據遭遇抗拒或為保全證據時，仍必須有完整之程序以實行強制處分。以五權分立之制強制處分，仍分由行政與司法兩權行使，通知警察當局協助，仍然完成必要之措施。因此，宜增加監察委員囑託應受保全證據所在地之法官、檢察官或司法警察等文字以求周全。

九、 虞逃規範之增訂
修訂監察法第二十九條
「調查人員在調查案件時，如認為案情重大或被調查人有逃亡之虞者，得通知海岸巡防署、檢察署、入出國及移民署或當地警憲當局協助，予以適當之防範。
調查人員在調查案件時，證人、鑑定人、通譯於案情有重要關係之事項，供前或供後具結，而為虛偽陳述者，適用刑法第一十章偽證及誣告罪之規定。」

調查人員在調查案件時，如認為案情重大或被調查人有逃亡之虞，依現行法得通知當地警憲當局協助，予以適當之防範。但現今體制改動，海岸巡防署、入出國及移民署均已分別設立，宜明文加以訂立，以求明確。

十、 準偽證罪之訂定
修訂監察法第二十九條
「調查人員在調查案件時，如認為案情重大或被調查人有逃亡之虞者，得通知海岸巡防署、檢察署、入出國及移民署或當地警憲當局協助，予以適當之防範。
調查人員在調查案件時，證人、鑑定人、通譯於案情有重要關係之事項，供前或供後具結，而為虛偽陳述者，適用刑法第一十章偽證及誣告罪之規定。」

監察委員之彈劾、糾舉等權之行使影響重大，苟因調查期間，有不實之證言誤導調查結果，對受彈劾、糾舉之人常造成無法彌補之傷害。為免此弊害，宜適用刑法第一十章偽證及誣告罪之規定，以制度善加防範。調查人員在調查案件時，應命證人、鑑定人、通譯於供前或供後具結，於案情有重要關係之事項為虛偽陳述者，依刑法偽證及誣告罪懲處。


十一、 囑託詢問
修訂監察法第三十條
「監察院於必要時，得就指定案件或事項，委託其他機關調查，各機關接受前項委託後，應即進行調查，並以書面答復。
受詢人經合法通知，無正當理由不到場者，除將其事由記明筆錄外，監察委員得囑託受詢人所在地之法官、檢察官或司法警察行之。」

監察院無拘提之權，目前之規訂得於必要時，就指定案件或事項，委託其他機關調查。但目前監察法第三十條之規定委託調查之意涵過於籠統，應予明確。故受詢人經合法通知，無正當理由不到場時，監察委員得囑託受詢人所在地之法官、檢察官或司法警察為訊問，倘若受詢人仍不到場，法官、檢察官或司法警察當可依刑事訴訟法之規定，採行強制處分。


監察院歷任院長均為經綸飽學，歷練豐富，且為風骨端直之士。其中王作榮先生任期不長，然對憲法增修之後監察法制之建立，厥功至偉。先生以「強化監察權以整飭官箴澄清吏治」為主題召開座談，是有深意，特撰拙文以應。

不怕灰塵飛揚 . 臭氣刺鼻

不怕灰塵飛揚 臭氣刺鼻 公孫策

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不怕灰塵飛揚、臭氣刺鼻
公孫策
（文章刊登於商業周刊1088期）

監察委員李復甸約詢特偵組檢察官，引發一陣議論，多數認為監察委員此時約詢正在辦案之檢察官，即使不增加檢察官的壓力，也占用了檢察官辦案的時間，誠屬不宜。
基本上，我不贊成監委在此時此刻「介入」國務機要費的偵辦，但是我非但不反對，反而贊成監委調查本案。
這話聽起來似乎有矛盾之處，且容我說明我的論點。
南北朝時，北齊的廷尉卿宋世軌與大理正蘇珍之二人同以辦案幹練著稱，時人謂之「決定嫌疑蘇珍之（能查姦），視表見裡宋世軌（能查情）」。另外還有一位御史中尉畢義雲，以鐵面無私著稱。有一次，為了某案，宋世軌要求御史移辦，畢義雲不同意，鬧到了北齊皇帝高洋那裡。高洋在朝會時召見二人，問了案情，對宋世軌說：「我知『臺欺寺久』（御史臺一向欺負大理寺），你能執理與之抗衡，希望能長守此心。」又對畢義雲說：「你的所為不應該，看在你嫉惡如仇，恕你一次。」然後對朝臣說：「此二人都是我的骨鯁之臣。」
這次監委約詢檢察官，是不是「御史臺欺負大理寺」？應該還談不上。但是，雙方都還能「執理相抗」，而且也都是為了「嫉惡如仇」，出發點不是問題，問題在於技術。
民國五十八年間，發生「剝蕉案」，調查局大展神威，查辦十數位行政高官，案情很明顯的有官員收受了金碗、金盤，但是報上又說「三位官員都退還了」。由於該案傳聞涉及上層權力爭，輿論擔心因政治介入而真相不白，因而提出要監察院派人調查。為此，當時曾經有過一番（報）紙上爭論。
受人敬仰的監察委員陶百川在報上為文指出：對於貪污舞弊案件的徹查，我國三種「察」字頭的人員都有職權，就是刑事警察、法院的檢察官（當時審檢尚未分立）和監察委員。外國只有警察和檢察官，我國何以還要有監察院呢？乃是因為遇到大案子，特別是國家大員牽涉在內的案子，……，特設了監察院，給它較高的地位和較大的權力，使它能做打虎的英雄。所以對檢察官在辦的貪污大案，監察院理當加以注意，並且看看是否需要監察院的協助和支持。當然監察院也當同時注意他們是不是依法在辦，辦得是否公正和徹底。……而本案就是「彰莫甚也」（貪污情節嚴重，人民睜大眼睛在看）的大案，只有依法處理，交代得清清楚楚，方足以釋群疑而正政風和社風，所以我贊成監察院應該派人調查。
同樣的，國務機要費案也是「彰莫甚也」的大案，也一定要「交代得清清楚楚」。但是，陶百川先生說的是「監察院派人調查」，而非「把辦案的檢察官叫來問」。易言之，監察院捨憲法賦予之大道不走，偏去走一條蹊徑，這一點令我費解。
當然，監察院調查範圍實不必與特偵組重複，重點可以放在「哪個行政機關或官員不配合司法調查」。如此則一方面給了特偵組「側翼支援」，一方面也會讓特偵組「辦得公正而徹底」。
陶百川先生在那個戒嚴年代，是被執政當局視為「不識相」的監察委員，但是他始終秉持信念行使監察權。他在一封給在位朋友的信中寫道：「為守夜之狗則其叫聲難免驚人清夢，為報凶之烏則其啼聲難免惹人厭煩，為掃糞之清道夫亦難免使灰塵飛揚、臭氣刺鼻。」今之監委，有當道之支持可以放手肅貪，就更不要怕「灰塵飛揚」了。