法務部就有關首長特別費之法律諮商意見

法務部就有關首長特別費之法律諮商意見

近日各方對首長特別費(以下稱特別費)之問題多方關注，有許多論述，法務部依法務部組織法第一條、第十條規定，提出法律諮商意見如下：

一、首長特別費係基於首長、副首長(以下稱首長)個人職務上的特殊性、尊崇性而編列的經費預算，由其「首長個人」單獨支配使用，尊重其職務上的特殊性給予較多的方便性，具有較寬廣的使用彈性，且因該等支出有偶發性、時效性、機動性、預支性等等因素考量，其目的亦在增進行政效能，在慣例上不作太多的拘泥與限制，主要因其擔任首長職務，可能須額外支出費用。數十餘年來慣例由政府編列預算給予具有「實質補貼」性質之業務費用之一，首長如超額支出，則不予增加，已由首長具領部分如未用盡，慣例上亦無要求須予繳回。
二、首長特別費在62年以後，依相關會計規定，半數須用單據(如發票等)，半數可用「領據」領出，而首長特別費之核銷並無法令嚴格規定，依過去數十餘年來之演變，機關會計人員僅就憑證的形式要件作審查，對於如何支用之內容、項目、對象等，並未作明確詳細規範或限制，會計單位對首長特別費多年來慣例亦係不辦理抽查。因此，首長特別費之支用與核銷，各機關多年來多便宜行事，會計單位只看形式之「單據或領據」，報支者亦認為只要出具「單據」或「領據」，即已完整地完成核銷程序。
數十餘年來，特別費固須使用於「公務所需」，惟認定屬於公務與否均較寬鬆，慣例上著重於因擔任首長身分而須支出於招待、饋贈、獎賞、處理公共關係等等之耗費。且據了解，機關內會計(主計)人員多年來未曾聞及對特別費之整體處理方式予以告知錯誤或糾正，且均按年完成決算、審計程序，多年來已相沿成習。從而各機關首長對「特別費」之認知與處理程序，乃已形成遵循「反覆發生之先例，並對一般人產生法之確信」之行政慣例或行政上之習慣法之行政作為(司法院釋字第419號解釋理由書參照)。
三、綜上所述，依過去數十餘年之慣例，特別費之領取與支出並無明確或嚴格之規範，相關首長與辦理報支之行政人員對特別費之認知，亦多基於係首長須作額外支出(財務上之特別犧牲)之補貼，相關支出實質上難以截然劃分公私；另一般人及公務系統對於特別賣及特支費常混為一談，甚至會計人員亦有混淆不清情形。因此，對過去特別費之支出予以過度檢視，當非此制度設計之原意。對特別費之核銷方式、程序等，固有再作明確規範之空間，惟就過去數十餘年來，對依過去慣例或歷年承襲下來具有實質法規範意義之行政習慣處理事務之公務人員，應在考量維護政府形象與首長、承辦人員對於處理慣例之信賴、公益性與穩定性下，本諸行政主動性、公開透明地研究相關機制，建立正當法律程序。

立法委員李復甸教授部落格 [咋觸集] 敬請指教 http://fuldali.blogspot.com