主計處對國務機要費及特別費制度之沿革及改進報告

國務機要費及特別費制度之沿革及改進報告
近半年來總統府國務機要費及各級首長特別費的問題，受到各界高度矚目，也產生諸多的爭議。其間本處雖已多次在立法院接受質詢時，對相關事實作了客觀的陳述，並對媒體作了必要說明，但相關爭議並未因此平息，卻有逐漸擴大之跡象，已對社會造成巨大的衝擊。為杜絕各項爭議，總統已指示應予法制化，立法院及各界亦有類似看法，現謹就相關預算的編列、執行之沿革與現況，作更完整的陳述與釐清，並對未來制度的走向，提出改進的意見。

壹、國務機要費部分
一、國務機要費之沿革
總統府自民國38年度即編有國務機要經費，當時係以經費性質分別編列在「機密費」與「特別費」預算科目項下，民國52年度以後，中央政府總預算改按計畫別編列，並副以用途別科目表達後，始以「國務機要」計畫科目呈現。
計畫內容主要包括國內外訪視、犒賞、獎助、慰問、接待、贈禮等，經費運用的範圍相當廣泛。歷年雖配合用途別科目調整，分別編列於「特別費」、「機密費」、「首長特別費」、「機要及機密費」及「機要費」等科目，惟其計畫實質內容並未改變。至於預算編列數額，民國38年度為44萬元，40年度隨幣值改變，驟增為396萬先，其後並逐漸擴增，至71年度已達5,285萬元，79至80年度高峰時期為5,945萬元，嗣再逐年下降至95年度的3,500萬元(詳如附表)。
二、國務機要費之性質
綜觀國務機要費之預算編列沿革及其支用內容，該項經費係供國家元首行使職權相關必要費用，預算科目歷年雖略有更迭，但就計畫的實質內涵而言，具有特別費、機密費與機要費之綜合性質。長久以來，慣例上都將國務機要部分經費視同特別費處理，此可由總統府未另編列總統特別費得到佐證。
三、國務機要費預算之執行情形
依據總統府相關檔案資料顯示，國務機要費自民國40年初執行以來，依慣例向有約半數經費(屬於機密費部分)係以領據報支，相關憑證均由總統府自行保管，僅以總統府秘書長名義，出具總領據送審計部核銷。
迨民國86年，審計部認為國務機要費之經費核銷方式，雖係依往例辨理，但仍宜依審計法之規定，報經審計部同意，俾有所憑據。嗣該部與總統府討論達成共識，基於其性質特殊，由總統府依審計法第44條規定，函徵審計部同意以領據結報，憑證由該府妥為保管，以備查核。民國92年總統府為使國務機要費執行作業有所依循，復訂定「國務機要經費支用程序作業規定」，並副知審計部。
由於國務機要費預算之執行，有其特殊性，因此依過去慣例，約有半數係以領據結報，現該項經費已較過去緊縮，且預算之執行有其一慣性，如在未經合理規範之前，即作太大的更動，恐易造成窒礙與爭議，值得商榷。
四、新的執行規定
總統府為解決目前的爭議，已於今(95)年9月12日重新修訂完成「總統府執行國務機要經費作業規定」，目前相關會計憑證及報支程序，均已回歸會計法、審計法及國家機密保護法等規定辦理。
惟總統行使憲法授與之職權，相關政務本即具有高度的政治性與機密性，因此，確有必要編列國務機要經費，供國家元首統籌支配運用。又國務機要費如採與一般性費用相同的報支方式，不僅難符實際運用需求，恐亦有礙國家的利益。故基於國家元首行使職權之實際需要，本項經費在作適度規範後，宜賦予較大的彈性運用空間，謹建議各方捐棄成見，凝聚共識，建立合理可行的長遠制度，俾資依循。
貳、首長特別費部分
一、特別費設置之沿革
鑒於早期各級機關首長、副首長因公招待、饋贈、獎賞之需要，動支經費時，並未訂定給付的標準，且可動支的經費總額亦無限制，因而造成寬嚴不一及經費浪費的情形，於是在立法院、審計部的建議下，行政院自民國41年開始建立特別費的制度，對於動支額度加以規範，以節制相關支出。
民國62年復鑒於預算在執行時，各級首長在事實上難免有若干機要性質之開支，無法取得原始單據，行政院爰參照審計部的意見，增訂在特別費半數範圍內，可以首長、副首長領據動支，採較為彈性方式處理，亦未要求首長、副首長據領後，需再列明後續經費的使用情形。至付款作業，實務上則有領取現金、支票或劃撥入帳戶等方式。
二、特別費之適用對象
特別費適用之對象，包括副總統、五院正副院長、正副秘書長、政務委員、部會首長、副首長、檢察機關首長、法院院長、直轄市市長、副市長、局處首長、副首長、縣市長、副縣市長、鄉鎮市長、代表會正、副主席及各級學校校長等，現職人員總計有6500人之多。若另計已退職者，則人數將數倍於此。
三、特別費之性質
早年因薪資待遇偏低，各級機關首長、副首長基於職務關係所需之招待、饋贈等花費，如由其個人自薪資待遇中支付，並不合理，因此編列首長、副首長專屬特定款項，供其統籌支配運用，可支用數額則依所任職機關之層級、業務狀況而有不同。
綜觀歷年各項演變，其動支要件係朝從寬發展，如半數可以領據結報。但可動支的數額近年則逐漸下降，如行政院長特別費由88年度每月34萬元降為目前的15.8萬元，部會首長亦由9萬元降為5.3萬元，且兩項以上兼職僅能擇一列支特別費，經費已相對較以往撙節。50餘年來，一向基於尊重、信賴首長、副首長，均由其統籌運用，採寬鬆彈性之認定，並未對其支用範圍及內容作更明確的表列，此一件法已相沿成習，並形成行政慣例。
四、特別費之報支及核銷情形
特別費之報支程序，通常是由機要及幕僚人員作相關支出的處理，只要在核定的預算額度內，檢附相關的合法憑證，或在半數範圍內出具首長、副首長的領據，各機關會計人員僅就憑證作形式審查，對於支用的內容及項目，則基於尊重首長、副首長職務需要從寬認定。參與此項業務之機要、幕僚及核章人員等，對此一處理方式亦產生信賴，並依例辦理相關事務。
此一歷經數十年的報支及核銷程序，均列入機關年度決算，並依決算法規定由審計機關向立法院報告後予以審定。總之，特別費從預算的編列，經費的報支、核銷，會計報告的產生，到決算的審定，均循例完成相關的法定程序，長期以來並無爭議。
五、新的執行規定
綜上，為讓特別費預算之執行，有更具體的規制可資依循，行政院已訂頒新的規定，自96年1月1日起，各級政府首長、副首長特別費，全部均需檢據核銷，如因特殊情形，不能取得單據時，亦應由經手人依「支出憑證處理要點」之規定，開具支出證明單作為核銷依據。又各項支出憑證亦應依會計法等規定，註明實際用途及相關的案據。
惟此一制度實施迄今已歷經50餘年，制度本即有其設計的目的與存在的價值，故未來在實際執行時，本處將再就經費使用的範圍，作進一步的規範，俾能兼顧首長彈性運用的需要，同時亦有明確的規定可資依循。
總而言之，不論是國務機要費或首長特別費預算的執行，現行制度都有其歷史沿革與事實需要，在更明確合理規制建立之前，總統府與行政院已先行訂定新的規定，作為預算執行的依據。未來面對各方法制化的要求，本處將廣徵意見，俾建立更合理可行之規制。

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